2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，这是从政府维度首次明确提出“全过程工程咨询”的概念^[1]。此后，住房城乡建设部和国家发展改革委相继出台了一系列文件，从多个角度对全过程工程咨询做了推进、阐释和规范工作。大型复杂铁路工程建设项目具有投资规模大、参与主体多、建设涉及面广、技术要求高、风险因素杂、建设周期长等特点，使得招标投标面临诸多挑战。招标投标不仅是选择合适的承包商和供应商的关键环节，更是确保项目顺利实施、实现预期效益的基石。作为全国首例真正实现铁路PPP项目和施工合并进行的招标案例，本文以甬舟铁路（浙江宁波至舟山）PPP项目为例，通过深入剖析招标代理机构如何突破大型复杂项目招标投标工作难点，基于全过程工程咨询管理思想在招标投标活动中的应用，与项目的投标人、投资人、设计咨询、投资咨询、项目建设方、项目管理及施工监理等单位通过多方联动，共同寻找解决路径，制定招标方案，从而实现多方共赢、招标人价值最大化，推动项目顺利实施并取得预期的经济和社会效益，为全过程工程咨询视域下大型复杂项目招标过程的价值创造提供参考和借鉴。

文献理论概述

“全过程工程咨询是指专业咨询机构为业主提供从建设项目立项、可行性研究、招投标代理（包括设计、施工、采购等）、勘察设计、项目管理、施工监理到交工后评估的全过程集约化咨询服务，或在各阶段性业务中能够附加上相关的阶段性业务的服务内容，将各项业务能力整合到一起，发挥整体优势，使得该单项业务体现更好的综合价值”^[2]。这是中国最早从文献角度提出全过程工程咨询的概念。

在重大复杂工程项目的管理中要积极引入全面了解全过程工程咨询管理思想的外部咨询机构，以便帮助业主方取得项目跨组织合作的溢出效应^[3]。研究表明，业主方和全面了解全过程工程咨询管理思想的外部咨询机构通过共同协同和互动学习，对项目能否向理想状态转化可以起到至关重要的作用。工程咨询企业在新的发展进程中，务必树立全过程工程咨询服务意识，并将咨询服务逐渐延伸到前期准备以及后期运行维护中^[4]。具有全过程工程咨询管理思想的招标代理在全过程工程咨询服务中可以扮演两个角色：一是为委托人选择全过程工程咨询服务的咨询人；二是作为全过程工程咨询服务咨询人的组成部分，为委托人提供全过程工程咨询服务^[5]。招标代理机构要真正实现全过程工程业务的开拓，必须把全过程工程咨询管理思想与自身特点及市场需求相结合，构建形成与市场需求、自身发展相匹配的全过程工程咨询服务模式^[6]。

项目概况

项目规模

甬舟铁路西起宁波东站，向东延伸至舟山市的金塘岛、册子岛及舟山本岛。该项目采用PPP模式，总投资约为267.17亿元，项目合作期为36年，其中，建设工期6年、运营期30年。甬舟铁路正线全长76.396公里，铁路等级为高速铁路，设计行车速度250公里每小时，全线有大中桥梁36座、隧道17座，桥隧比90.26%。

项目意义

甬舟铁路作为浙江省首条公铁两用的跨海铁路，是“义甬舟开放大通道”的支撑性运输通道。项目建成后，将补齐浙江“市市通高铁”最后一块“拼图”，“一隧”和“一桥”将双双成为世界之最；加快舟山及宁波融入“一带一路”和长江经济带，助力浙江舟山群岛新区加快实现“一体一圈五岛群”发展目标。

项目特点

甬舟铁路项目具有以下两大特点：一是新建宁波至舟山铁路金塘海底隧道是国内首条外海盾构隧道，也是世界上长度最长、地层最复杂、建设难度最大的海底高铁隧道，具有地上风险源密集和海底建设环境复杂、地质变化多、设备耐压及结构防水要求高的特点，不仅在长度上超过了英法海底隧道和日本青函海底铁路隧道，更是采用了先进的工法，为中国铁路工程未来发展提供了全新的思路。二是甬舟铁路西堠门公铁两用大桥是目前世界桥梁建设领域控制因素最复杂、工程技术难度最大的超级跨海工程，建成后将是世界上跨度最大的公铁合建桥梁，并拥有五项“世界之最”。

项目难点

甬舟铁路作为继港珠澳大桥后又一项挑战世界难题、突破科技壁垒的超级工程，建设过程需要大量的技术创新和突破，包括新型材料的应用、先进施工方法的开发和高效的项目管理以及环境保护与可持续发展。该项目建设主要有以下四个难点：一是地质条件复杂带来施工挑战。由于甬舟铁路隧道海中段位于岩土复合地层，地质条件罕见，加上国内尚无超大直径泥水平衡盾构施工经验，施工难度加大，需要进行大量的技术研究和工法创新。二是高水压带来施工挑战。由于隧道穿越的区域水压极高，施工时需要特殊的设备和技术来确保工程人员的安全和工程质量，对隧道的结构设计和施工安全提出了更高的要求。三是长距离海底隧道带来施工挑战。由于甬舟铁路项目中包含世界最长的海底高铁隧道，这不仅在技术上是一个巨大挑战，也对工程管理、风险评估等方面提出了更高的要求，海上施工还需考虑风浪、潮汐等影响，同时还要保护海洋环境，避免对生态造成破坏。四是功能复杂性带来施工难度。由于甬舟铁路是综合交通网络的整合，涉及到与现有的公路、港口等交通网络的整合，在规划和实施上都需要高度的精确性和协调性。

全过程工程咨询管理视域下甬舟铁路的招标分析

在大型复杂项目的推进过程中，招标是一个关键环节，不仅关乎项目的质量和进度，也直接影响项目的投资效益。如何科学划分招标阶段，是确保项目顺利进行的前提。本案例将大型复杂项目招标阶段划分成招标策划阶段和招标实施阶段两大主要阶段。策划阶段，包含项目需求分析、招标文件编制和投标人资格预审；实施阶段，包含招标文件发布、投标文件收集、投标文件评审、投标结果公示和合同谈判与签订。

在大型复杂项目中对项目开展招标需求分析非常重要，涉及明确项目需求、设定合理的招标条件、制定科学的评标标准等核心任务。要求政府部门和招标人需进行详尽的市场调研，全面了解潜在投标人的实力、业绩和技术水平并进行风险评估，为应对可能出现的问题做好充分准备。

该案例中，招标人原计划是仅对纯“社会投资人”单独进行招标。引入招标代理机构后，招标人的计划发生了微调。招标代理机构建经投资咨询有限公司结合自身的投资咨询、设计咨询、造价投资咨询、项目管理经验，以及PPP项目库数据和研究经验提出，由于铁路系统是一个非常特殊的体系，项目投融资方案的条件、要求都比较高，如仅对纯“社会投资人”单独进行招标，缺乏潜在投标人，产生流标的可能性较大。鉴于此，招标代理机构首先提醒招标人应再次进行“尽职调查”，并建议将该项目“社会投资人”与施工合并进行招标。其次，招标代理机构及其专家库成员通过现场踏勘并结合自身经验优化了施工方案。分别对物料堆场、搅拌站安放位置以及建设工区的划分提出合理化建议，特别是考虑到应减少对铁路施工的干扰以及提供施工便利，提出对“公铁合建桥梁”中的公路部分纳入铁路标段施工范围的建议。相关工作建议均得到招标人的认可与采纳，为项目招标工作的顺利开展打下了坚实的基础。

在项目招标策划阶段，招标代理机构在全过程工程咨询思想视域下始终坚持宣讲甬舟铁路PPP项目和“一带一路”之间的重要关系和重大意义。

在项目招标发布阶段，招标代理机构和招标人通过充分交流明确招标文件的编制是招标发布阶段的核心工作，需要共同完善招标文件中各个项目要求的详尽描述，明确投标人的资格条件，确保所有潜在投标人都能准确理解招标的具体内容和要求。同时，双方通过官方网站、行业媒体、社交平台等渠道发布招标信息确保信息传递的及时性和广泛性；积极组织现场踏勘和标前会，以便潜在投标人更直观地了解项目的实际情况。

在项目招标实施阶段，招标代理机构通过积极宣传，让所有潜在投标人都充分了解甬舟铁路PPP项目与“一带一路”之间的重要关系和重大意义。

在项目评标阶段，招标资格审查委员会和评标委员会的专家根据甬舟铁路项目的特点和需求，选择具备相应资质和经验的投标单位，确保项目的顺利实施和高质量完成。招标代理机构也根据自身多年全过程工程咨询的工作标准化流程，按照“公正、公平、公开”原则，严格按照既定的评标标准进行。为此，招标代理机构和招标人还多次协商确定决定采用综合评估法。因该项目为社会投资人与施工单位一次性招标，评标内容涉及投融资内容和施工内容，需将评分分成PPP部分评分与施工部分进行评分，其中PPP部分总得分100分（其中，资信、业绩评分10分，技术评分50分，投标报价40分），施工部分总得分100分（施工组织设计×49%+项目组织机构×19%+投标报价×29%+信用评价加分×3%）。最终综合得分=PPP部分总得分×60%+施工部分总得分×40%。为确保评标的公正性和准确性，还建立了严格的监管机制，对评标过程进行全程监督招标。

在项目定标阶段，通过明确双方的权利和义务，并对质量、进度、安全等提出具体要求和奖惩措施。合同签订后政府部门和业主单位还应加强监管力度，确保合同严格执行。

根据甬舟铁路项目的招标分析，我们归纳出全过程工程咨询视域下“一带一路”大型复杂项目招标阶段价值创造模型（图1）。由此可以发现，全过程工程咨询管理思想不仅在项目招标策划阶段体现出其重要性，在项目的招标实施阶段，招标代理机构在全过程工程咨询视野下，凭借丰富的专业知识和实践经验，也对招标人实现项目的价值最大化发挥了积极作用。

图1 全过程工程咨询视域下“一带一路”大型复杂项目招标阶段价值创造模型

结论

综上所述，大型复杂项目的招标投标过程由于涉及多个环节和多方利益主体，需要各方共同努力才能够实现项目的成功实施。从招标策划到合同签订，每一个环节都需要精心谋划和执行，而招标代理人拥有全过程工程咨询管理思想及多年实践经验对招标人实现项目价值最大化显得尤为重要。

该案例是全国首例真正实现铁路PPP项目和施工合并招标的典型案例。在招标人与招标投标管理部门的沟通、协调以及向地方发展改革委、国家铁路总局请示过程中，招标代理机构提供了全过程工程咨询的专业化服务，真正起到业主“秘书”和“参谋”的作用。鉴于甬舟铁路PPP项目作为一项重要的基础设施工程，与国家“一带一路”倡议联系密切，招标代理机构还配合招标人起到了“宣传员”的作用，积极向各方宣传甬舟铁路不仅对浙江省乃至东部沿海地区的经济发展具有重要意义，同时也将对“一带一路”倡议的实施产生积极影响。与此同时，招标代理机构结合政府部门对项目推进的工作要求和国家政府主管部门的政策精神，大胆提出该项目“社会投资人”与施工合并招标，直接采用资格后审方式进行的工作建议，获得招标人和招标投标管理部门的一致认可，从而合理缩短了招标时间，为圆满完成招标工作奠定了基础。这不仅完全符合全过程工程咨询管理思想的内涵，也充分展现了招标人和招标代理机构通过互动和合作，共同参与大型复杂项目招标投标，从而实现项目价值最大化的意义所在。

参考文献

[1]李武英.优化资质资格管理首提全过程咨询服务——国务院《促进建筑业持续健康发展的意见》解读[J].建筑设计管理,2017,34(04):2–3.

[2]徐志浩.适应市场发展需求探索全过程咨询业务[J].建筑设计管理,2004,(06):9–12.

[3]乐云,刘明强,张馨月,等.重大工程组织学习机制的演化博弈分析——基于全过程咨询介入机制的业主与咨询方合作视角[J].工业工程与管理,2019,24(02):157–166.

[4]陈凯,周欣.全过程咨询服务在规划设计项目中的应用探索[J].价值工程,2019,38(23):45–47.

[5]关微,刘永红.招标代理机构开展全过程咨询的SWOT分析[J].中国招标,2022,(05):94–97.

[6]芮丽梅,石国虎.全过程工程咨询服务模式下招标采购人员的格局与能力[J].招标采购管理,2021,(08):18–19.