全球能源转型正在加速推进，在我国碳达峰和碳中和目标驱动下，新能源项目迎来了快速增长期。与此同时，我国积极推动大型设计企业向工程总承包业务转型，旨在通过整合资源，提升效率与管理水平，推动行业向更高水平发展。然而，在新能源项目建设领域，投资方正面临着人才短缺、资源约束、技术快速迭代以及产业组合大量增加等多重挑战。在这种高速发展的环境下，如何应对新的发展形势，有效利用项目管理资源和先进管理经验，已成为投资方的迫切需求。

现有文献广泛讨论了EPC工程总承包管理模式的益处及其国际应用，以及其在项目管理中的重要作用，但对于如何精确界定投资方与项目管理方职责、优化项目管理资源配置及授权管理的具体策略等研究尚显不足。尤其是在新能源项目飞速发展背景下，如何使项目管理的专业效用最大化，并提升整体效能，成为亟待探索的课题。本文针对这一缺口，分析政策趋势以及电力工程过往自建管理模式与EPC工程总承包模式的历史与发展现状，结合国际国内最新管理实践，从优化管理的角度出发，对比项目管理单位在新能源总承包合同与通用合同模板方面的异同，提出项目管理单位职能调整与管理方案优化的策略。通过探讨业主与项目管理单位职责划分的优化方案，以及如何增强项目管理方的主动性和灵活性，给出策略建议，旨在构建一套更科学、高效的管理实践框架，以应对当前项目管理面临的复杂挑战，以期为新能源项目管理优化提供理论参考和实践指导。

政策与市场推动下工程总承包快速普及

传统上，电力工程建设主要采用业主自建模式。近年来，政策环境变化和行业标准的完善，推动了工程建设项目管理模式的显著转变。2014年以来，国务院和住房城乡建设部陆续发布指导意见，鼓励企业开展工程总承包业务。随后，相关部门出台了多项政策文件与行业标准，虽主要针对建筑与市政工程，但也为其他行业采用工程总承包模式提供了政策基础与规范指引。

随着《“十四五”建筑业发展规划》的实施，工程总承包模式的市场规模正在扩大。在新能源项目建设领域，EPC工程总承包管理模式正逐渐成为主流，推动项目建设朝着更专业化、高效化方向发展。

设计企业向工程总承包服务企业快速转型

在各行业建设单位积极响应国家政策，推动工程总承包业务快速发展的同时，许多大型设计与工程咨询单位也在加速向具备全过程管理服务能力的工程公司转型。据不完全统计，“十三五”期间，工程总承包模式得到了快速发展，我国勘察设计企业的工程总承包营业收入年均增长28.3%，占总营收的45.6%。行业企业正在快速成长，以满足工程建设领域对工程总承包和全过程管理服务的需求。

在这一转型过程中，许多设计企业不仅依靠自身的专业优势，还通过积极吸收国际项目管理最佳实践的理念和方法，全面提升其在工程总承包领域的竞争力。这种转型不仅体现在业务范围的扩展上，更体现在管理能力和服务质量的全面提升上，为我国工程建设行业的现代化发展注入了新的动力。

新能源项目管理服务模式存在的问题

当前，尽管新能源项目已普遍采用了工程总承包模式，但在建设过程中的项目管理实践仍大多沿袭传统模式，即在项目前期委托设计咨询单位提供专项咨询服务，项目启动后业主通过招标选定工程监理单位，负责质量、HSE监管和进度协调，项目的费用、合同及整体管理仍由建设单位主导。

这种做法反映出EPC工程总承包模式虽在形式上得到广泛应用，但实际操作中未能充分发挥其优势。项目管理单位的角色和职能并未随EPC工程总承包模式的采用而相应调整，导致无法全面发挥其在项目全过程中的管理和协调作用，限制了项目管理效率的提升，并可能影响EPC工程总承包模式下风险分配和管理的有效性。因此，在EPC工程总承包模式下有必要重新定位和赋能项目管理单位，使其更好地适应工程总承包模式的要求。

国内外工程总承包标准合同中项目管理方定位差异分析

工程总承包模式的发展推动了国内项目管理方职责的不断调整。这一演变既遵循政策导向，又吸收了国际实践经验，并具体体现在合同范本的更新中。

在住房城乡建设部发布的2011版本工程总承包示范文本中，项目管理方被定位为“发包人”条款下的“监理人”，虽初步触及了全面控制与管理，但主要负责的仍是施工监督与协调。2020年，在新版工程总承包示范文本中，项目管理方被首次明确定义为“工程师”，纳入发包人管理范畴“受委任对承包人的设计、采购、施工、服务等工作过程实施监督管理”，这不仅要求项目管理方深度参与设计、采购、施工全链条，且拥有更多决策权，与发包人协同确保项目质量、成本，标志着项目管理方在工程总承包模式下管理身份向集成化的转变。

国际上，国际咨询工程师联合会（FIDIC）根据最新的国际工程实践，于2017年更新其主要的三本标准合同，大幅增加了对项目管理的描述，提升了工程师的地位，强调其在项目管理中的全面参与以及高效性和独立性，尤其是在黄皮书（《生产设备和设计–施工合同条件》）中，工程师作为业主代表，其管理和决策权力得到显著加强。

表1 标准合同对项目管理方定位比较

通过表1对比可以看出，无论国内还是国际，标准合同文本的演进均显示了对项目管理方职能的升级认识，趋向于全过程与集成化管理，尽管在细节上仍有差异，但均肯定了项目管理方在工程总承包模式中的职能升级。

新能源项目合同中项目管理方的职责分析

目前，我国电力行业尚无统一的总承包合同示范文本，各电力企业集团多依据住房城乡建设部2020版示范文本及实践经验自行拟定。对比分析发现，主流电力企业普遍采纳了示范文本的框架，但仍保留了部分业主自建模式下的特点，更多突出对施工环节管理，如除了吸取示范文本的20个标准条款之外，继续单列了施工设备、交通、测量及安全环保等与现场管理密切的条款。在项目管理分工设计中，管理方的角色在遵循工程监理管理制度的基础上，融入了一些全方位管理理念，服务范围覆盖设计、采购至调试，并给予了一定技术裁量权。尽管“监理人”的名义职责已与示范文本及FIDIC合同中的“工程师”相似，但在实际操作、权限、地位及作用上存在明显差异。

在国际工程中，工程师通常由具备设计技术能力的咨询方承担，从项目初期就开始提供服务并多数会延续到工程建设期（即全过程工程咨询），但国内项目的前期咨询与建设管理服务常被分为两个独立阶段，通过不同招标过程分由不同单位执行，缺乏贯穿全生命周期的综合性服务。

监理单位在执行“三控、二管、一协调”职能时，因授权和现存体制机制的限制，难以有效整合管理功能，尤其是投资控制与外部协调，往往仍由业主主导，导致监理职责依然偏向以质量和安全监督为主。

国内项目实践中，监理常被视为发包人管理体系的一部分，业主会赋予监理人一定的裁量权，但又会对监理服务内容、范围及权限做出严格界定，难以与国际工程实践相提并论。究其原因，是由于监理自身能力不足、总包方诚信服务体系不健全以及行业对监理独立性的顾虑等，共同造成了对项目管理方专业性和独立性的信任缺失。

综上，国内新能源项目总承包合同中项目管理方的职责扩展虽体现出向全方位管理的过渡，但在实际操作层面，距离国际通行的独立、权威项目管理者的角色尚有较大差距，亟待构建覆盖决策期和建设期的全过程项目管理体系。

总承包项目管理优化框架策略

在能源转型加速的背景下，建设单位在市场扩张中面临着诸多挑战，包括任务繁重、人才短缺、资源不足和技术迭代迅速等。与此同时，众多工程企业正凭借深厚的技术实力和丰富的项目管理经验，积极转型成为提供工程总承包的核心力量。过去，多数大型设计咨询机构的主要转型方向是向具备工程总承包能力的国际性工程公司发展，并承担了大部分国内电力工程总承包业务。然而，随着各行业工程企业的加入，市场竞争日益加剧，价格也变得更加透明。特别是在国有企业“一利五率”考核要求升级的背景下，许多具有项目管理能力的设计院开始调整战略，充分利用自身综合能力的优势，纷纷成立全过程咨询服务部门，组建专业的项目管理团队，着力打造为客户提供全方位咨询服务的能力。这一转变，不仅使他们能够更好地应对市场变化，也为建设单位提供了更加全面和专业的服务支持。

顺应这一发展趋势，电力行业建设单位应注意与优质资源整合，提升建设的专业化和精细化程度。基于此，建议在新能源项目采用工程总承包模式的同时，遵循FIDIC等组织倡导的现代工程管理理念，借鉴国内外成功案例，优化配置业主与项目管理单位的职责分工。通过内外联动，实现项目管理的高效与高质量发展，尽快实现模式（1）向模式（2）转变（图1），即业主发挥总体管控和推动作用，工程师利用全过程项目管理的能力优势，专注于具体项目管理，双方优势互补，共同促进项目管理的最优化。

图1 总承包项目管理模式

角色调整与权限界定：确立工程师作为业主代表的法律地位，赋予其合同管理、争议解决及技术决策等权力，并确保其技术决策的有效性。另外，也可通过合同专用条款细化工程师的免授权范围和职责。

选聘与委托机制优化：提前选定项目管理团队，优化评审标准，侧重综合实力与同类型经验考量。在合同中注意明确工程师职责、权利、义务和报酬机制，可采用创新招标模式（一次招标、一次性招标分阶段实施或联合体等模式）选定设计为龙头的全过程咨询服务单位。

落实全过程管理职责：修订项目采购策略，赋予工程师参与项目全过程管理职责，提供咨询建议，编制实施方案，从投资决策至竣工验收，参与前期咨询、设计审查、采购监督、施工监理等关键环节，并承担变更管理、费用控制及质量监督的职责。

明确权利与义务：在项目服务与EPC总包合同中，应明确工程师的角色、权力与责任。工程师有权提请审批并获明确回复，对违规行为发指令纠正，对重大变更事项与当事方协商，保密商业信息。

增强工程师独立性与决策效率：参照国际工程实践经验，强化工程师独立性与尊重专业判断，明确团队人员的资格要求，授予临时决策权，提高项目灵活性与效率，明确违约责任，提升专业判断力。

强化沟通与协作：工程管理企业注意提升项目管理水平，建立与业主和承包商之间的互信。业主给予工程师项目授权，减少不必要的干涉。优化沟通机制，包括建立定期协调会议和信息共享平台，实现数字化协同管理，提升管理透明度与效率。

完善项目管理文件体系：建设单位应建立符合工程总承包管理模式的标准化管理架构，包括标准的管理制度、完善的作业流程以及典型的技术文件体系，形成勘察、设计、采购、建造全覆盖的管理体系和技术文件，作为参建方项目实施基准。

建立项目履约绩效评估体系：在项目管理服务合同中设立绩效考核标准，明确约定过程监管、违约责任和奖惩机制，涵盖组织、人员、投资控制、进度、质量与HSE等多维度，与费用支付挂钩，实施定期定量考核。

以上策略旨在优化基于工程总承包管理模式下的项目管理，提升工程效率与质量，强化工程师的独立性和专业性，确保项目顺利实施。

结语

按照我国“双碳”整体发展战略，新能源项目建设已步入快车道，工程总承包模式的广泛应用成为必然趋势。本研究旨在探索新能源项目中优化资源配置、提高管理效率的创新路径，以实现更加专业化、高效化的项目管理模式。通过对要素的多角度分析，本文揭示了新能源总承包项目管理分工中存在的问题，比较了国内外主要标准合同对项目管理角色的不同定位，并在此基础上提出了调整策略：调整项目管理方角色；明确其全过程管理与决策权；改进全过程服务选聘机制；强化双方信任与协作；完善管理文件系统；建立履约评价体系。这些策略，旨在使项目管理的专业效能最大化，提升新能源项目管理水平。

我国电力行业在工程总承包上的深化空间尚存。随着新能源产业的蓬勃发展和政策法规的持续优化，以设计为龙头的工程企业的快速转型，将加速项目管理模式转型升级，推动管理服务向更规范、专业、市场化方向发展。希望本研究能为新能源项目的高质量发展提供参考，为行业工程项目管理优化贡献力量。

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