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中国勘察设计协会主管主办
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中国勘察设计协会主管主办
施工图设计文件是房屋建筑工程和市政基础设施项目的基础和灵魂，施工图审查制度在保障建设工程勘察设计质量、保护人民群众生命财产安全等方面发挥了重要作用。由于历史原因，施工图审查机构具有一定的特殊性，叠加建设单位、勘察设计单位的参与以及行业发展的复杂性，导致社会各界对施工图审查工作褒贬不一。本文简述施工图审查制度发展历程，分析施工图审查制度存在的问题，结合某省施工图审查实际，通过对一年半内13870个大中小型工程项目审查时间的横向和纵向分析，提出施工图审查制度发展的方向及路径。
施工图审查制度的发展历程
房屋建筑工程、市政基础设施工程具有建设时间长、投入资金大、建成后不可逆且涉及公共利益和公共安全等特性，因此，世界上大部分国家政府部门对设计文件均实行审查制度。我国施工图审查制度是随着经济体制改革和政府管理职能的变化而不断发展的，主要经历了以下三个阶段：
第一阶段：孕育阶段（1949年–2000年）。受传统计划经济体制的影响，自新中国成立后一直到2000年，施工图审查制度均处于孕育状态，只是在文件中强调设计单位要自行保证设计质量。
第二阶段：确立阶段（2000年–2004年）。我国吸取1999年重庆綦江彩虹桥坍塌重大事故经验教训，借鉴西方发达国家有关做法，2000年，国务院先后出台《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）、《建设工程勘察设计管理条例》（国务院第293号令），要求“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”，首次以行政法规的形式，对施工图审查制度作出规定，具有里程碑式的意义。随后，原建设部出台相关规范性文件，明确施工图审查工作的具体做法。
第三阶段：发展阶段（2004年–2017年）。2004年，国务院发布《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号），规定：“施工图设计文件审查被列入国务院决定改变管理方式、不再作为行政审批、实行自律管理的行政审批项目目录。”2013年、2014年，住房城乡建设部先后印发文件重申：“施工图未经审查合格的，不得使用。”2019年，国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）规定：“……将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查”。
施工图审查制度存在的问题
2019年，国务院在全国范围开展工程建设项目审批制度改革，提出：“试点地区要进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验。”这与《建设工程勘察设计管理条例》（国务院第293号令）提出的“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”存在一定的冲突，导致目前出现以下四方面问题：一是审查机构属性问题。成立之初，审查机构均为住房城乡建设主管部门下属事业单位，随着改革的不断深入，各省审查机构出现国有企业、事业单位、民营企业、股份公司等多种性质及类型；二是主体责任不明。根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住房城乡建设部第13号部令），审查机构是不以营利为目的的独立法人，且不属于五方责任主体，但由于属性不同，导致各审查机构扮演的角色不同，定位不准；三是设置环节不佳。施工图审查合格书是颁发施工许可证的前置条件，一定程度会影响项目开工时间；四是审查时间问题。由于施工图审查技术性很强且涉及专业多，定位不明叠加市场因素和行业的复杂性，审查时间被社会诟病。
某省施工图审查工作简析
基本情况
以经济总量排名全国中档某省为例，该省年均新建建筑面积约1.2亿平方米，截至2022年底，共有审查机构18家（省会城市7家、省域副中心城市2家、其他设区市各1家），其中，一类审查机构14家、二类审查机构4家，建筑、结构、给排水、暖通、电气、岩土等各类审查人员716人。按机构所有制属性划分，国有企业12家、国有控股1家、民营企业4家、事业单位1家。
审查时长分析
该省在一年半时间内共完成各类项目审查13870项，其中，居住建筑3625项、公共建筑4890项（不同规模项目数量及建筑面积占比如图1、图2所示）、工业厂房3131项、消防工程1437项、既有建筑改造787项。
图2 居住建筑、公共建筑按照项目类型数量占比
结合《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住房和城乡建设部令第13号）第12条对大中小型项目审查时间的定义（第二款：以上时限不包括施工图修改时间和审查机构的复审时间，因此审查时间是建设单位第一次取得审查意见的时间，分清楚这个概念尤其重要，因为社会人士包括行业内很多人都误以为审查时间是取得审查合格证书的时间）及要求，我们分别对不同审查机构审查的不同规模居住建筑、公共建筑项目在规定时间内出具审查意见的数量进行了统计（表1）。
表1 不同规模项目在规定时间内完成审查占比
由表1可以得出以下结论：一是大部分建设项目均能在规定时间内取得审查意见；二是新建项目中居住建筑以大型项目为主，公共建筑以小型为主；三是居住建筑总面积远高于公共建筑。
针对未在规定时间内取得审查意见的项目进行深入分析，得出以下结论：一是该省施工图审查收费行为完全市场化，审查行为受建设单位、设计单位制约；二是外省设计单位数量远超本地设计单位，市场竞争激烈，导致施工图设计文件质量不高和对审查意见修改回复不及时，有时仅回复部分审查意见，甚至存在答非所问的现象；三是部分城市住房城乡建设局扩大审查范围，要求审查机构承担专项论证工作，如防雷设计专项论证、基坑专项论证、抗震超限专项论证等；四是个别行业主管部门把审查机构当成最后把关口，要求对非住房和城乡建设部13号部令要求的内容进行审查，有些项目甚至一定要审查合格书才进行结算；五是建设单位属于项目开发单位，对施工图审查需要资料不熟悉，报审资料不全或设计指标有调整，有很多建设单位不了解审查工作，完全委托设计单位；六是在审查过程中建设单位要求修改设计或调整规划，导致施工图设计文件进行修改，需要重新审查；七是建设单位考虑后期仍有修改，不急于出具审查合格书。
施工图审查制度的发展方向及路径建议
从以上分析可知，施工图审查制度自设立以来，对保障建筑工程品质起到了积极的作用，结合工程建设项目审批制度改革及其他省市开展的施工图审查制度改革工作，提出以下建议：
一是充分体现审查工作的公益性。为了让审查机构回归“不以盈利为目的的独立法人”本性，真正体现审查机构替政府部门对房屋建筑工程涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容技术把关，摆脱建设单位、设计单位市场行为的影响，并结合北京市、湖南省等省市取得的效果，建议全面实行政府购买服务。
二是分类指导、优化范围。通过上述对不同建筑类型项目数量、建筑面积对比分析，结合住房城乡建设部正在大力推行的相关工作，可以考虑对小型房屋建筑工程开展承诺制，实行事中事后监管；对有意于尝试注册人员负责制的技术实力较强的设计单位实行自审承诺制，真正落实设计单位和设计人员的主体责任。
三是规范审查内容。坚决杜绝个别主管部门、个别行业部门的搭车审查、专项论证等乱象，真正做到“审查范围规范、审查内容正本清源、审查机构归位”。
四是营造行业诚信氛围。目前，外省从业勘察设计单位存在无场所、无设备、无人员、无内控的“四无”现象，导致出现“公司不知道项目情况、签章人员不了解设计内容、设计人员对设计成果不负责”的乱象，表现出设计文件质量差、后续设计变更不到位、设计责任不能溯源，不能真正落实“五方责任主体”的终身责任制。建议通过开展勘察设计单位的业务和人员动态核查、对设计单位自身原因不回复或者复审多次不通过的单位进行公布、开展勘察设计质量监督检查等方式，提升勘察设计行业及人员的自律力。
参考文献
[1]武竞雄,熊慧萍,张玉华.从历史、现实和未来三个维度看我国施工图审查制度的改革[J].中国勘察设计,2022,(08):47–50.
