2017年2月，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号，以下简称“国办19号文”），首次从国家层面提出鼓励发展全过程工程咨询。同年5月，住房城乡建设部发布《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号），选取40家企业开展全过程工程咨询试点工作。期间，国家和地方也出台多项政策和指导意见，但官方权威的定义仅出现一次且相对宽泛，导致地方和行业标准中对全过程工程咨询缺乏统一界定，理解各异，不利于全过程工程咨询的推广和发展。本文对国家层面全过程工程咨询关键政策和指导意见进行回顾，解读业内专家对于全过程工程咨询的理解，总结目前标准编制的整体情况、存在问题，借助重庆市《全过程工程咨询标准》编制的契机，提出对全过程工程咨询的理解并进行定义，并从组织框架构建、生命周期阶段划分、整合管理统筹全局、IPO成果关联、过程目标的策划控制以及国际化六个方面分享理论研究与编制思路，深入探讨如何达成《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号，以下简称“发改委515号文”）中提出的“满足建设单位一体化服务需求，提升工程建设过程的协同性”这一核心目标。

全过程工程咨询概念和标准发展回顾

对于全过程工程咨询的定义，在国家层面的正式文件中，仅在《工程咨询行业管理办法》（发改委第9号令）中出现过一次，即“采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务”。该定义外延很广、内涵简要，给业内人士留出了广阔的思考和理解空间。

丁士昭^[1]总结了国际上的全生命周期咨询顾问组织模式，根据合同签订方法将其分为三种模式，并以SWECO公司为例，提出对全过程工程咨询的理解：提供全生命周期的工程顾问服务，以满足业主的需求。刘伊生^[2]等认为，全过程工程咨询是一种模式而非制度，项目管理只是全过程工程咨询的一部分，全过程工程咨询弹性较大，全过程不能等同于全生命周期。王宏海^[3]认为，全过程工程咨询本质上是一种服务模式，而非制度，分阶段的服务不是碎片化服务，而是业主方根据工程具体情况做出的自主选择。

2017年以来，国家、地方以及相关行业协会编制多项标准推动全过程工程咨询发展。截至目前，相关标准共计24个，其中，19个正式颁布，5个处于征求意见阶段。笔者对这些标准进行了研读，总结出以下四方面的问题：

一是明显的行业倾向和供给思维。部分标准的主编单位出于行业或专业倾向性、保护性考虑，失去了标准应有的客观性；考虑需求侧诉求少，影响价值创造。

二是缺少一体化、集成化咨询的指导。各阶段、各专业咨询简单相加，拼盘化现象严重，工程咨询的专业条块分割明显，信息沟通不顺畅^[4]所呈现的“碎片化”和“松散化”^[5]问题突出，“数据孤岛”现象广泛存在。大部分标准未就此问题给出针对性对策。

三是定义不统一。如前文所述，由于国家层面定义相对简要，已颁布的若干行业标准、团体标准和地方标准等对全过程工程咨询的定义缺乏统一界定，导致认识不一、理解各异。

四是“项目管理+N”的服务组合成为主流。通过对政策的解读，全过程工程咨询应该是各专项咨询灵活组合，“项目管理+”仅仅是其中的一类，将全过程工程咨询的模式进行简单固化，不利于全过程工程咨询的推广和发展。

按照PMBOK的分类方法，建设项目的生命周期大多属于预测型（也称瀑布型），项目目标在生命周期的早期就基本确定，质量、投资和工期“铁三角”是评估项目过程绩效的核心指标，全面周密的策划和严密的控制对项目建设的成功有很强的保障作用，也是大部分项目委托方的关注点。但是，“铁三角”的评估结果并非判定项目或咨询成功的充分或者必要条件的观点，也逐渐成为业内共识。悉尼歌剧院尽管大幅超预算，但因为其建成后创造的巨大社会价值作为成功案例被广泛引用。相反，贵州省独山县的水司楼被判定为“形象工程、政绩工程”，成为众矢之的，这种项目即便项目在质量、投资和工期方面表现出色，也无法称之为成功项目，服务于这类项目的咨询成功也就无从谈起。

笔者认为，全过程工程咨询不仅应从全局关注项目增值的最终目标，也要重视过程目标的策划和控制。结合多个国家层面文件中提炼的关键词，我们提出全过程工程咨询的定义，即全过程工程咨询是咨询方将工程项目需求转换形成工程项目的质量、投资和进度三类目标，通过组织、管理、技术和经济等措施，为完成工程项目全生命周期的价值规划、形成和实现的过程提供的局部或整体解决方案的智力性服务模式。

基于该定义，以达成发改委515号文中提出的以“满足建设单位一体化服务需求，提升工程建设过程的协同性”为目标，提出重庆市《全过程工程咨询标准》编制的思路。

组织框架构建

工程项目的需求实质上源自于各相关方的需求。在建设项目众多利益相关方中，陈芝琦[6]等选择业主、承包商和设计方作为分析对象，以此作为协同行为博弈研究的核心。本文在此研究基础上对核心相关方的外延进行了适当扩大，提出了以需求方、咨询方和承包方为核心的三个相关方，并构建了以下关系框架模型。

图1 建设项目核心相关方框架

首先，工程咨询的对象是项目，咨询成功取决于项目成功，但判定项目成功与否并非易事。

在此框架下，需求方（包括但不仅限于业主、建设方，还涉及运营方、项目使用方等）负责明确并提出具体需求，咨询方（涵盖设计、招标采购、造价、监理、项目管理及运营维护等多个角色）负责将需求转化为实际可操作的方案或产出，如设计方案、施工图、招标文件、策划文案、运维方案或绩效评价报告等，这些都是咨询方创造价值所依附的重要可交付物。

在咨询方向需求方交付这些成果的同时，也会利用这些成果来指导和监督承包方的建设行为，确保项目的投资、工期和质量目标能够顺利实现。

在此框架下，需求方向承包方提供必要的资源，包括资金（通过合同支付）、材料（如由甲供材料）以及建设条件（如场地和建设手续）等；承包方则需依据合同约定，按时保质地完成项目建设，并将其交付给需求方。

在此框架下，三方之间既存在博弈关系，又构成利益共同体，通过密切协作，共同为项目的增值和所有相关方的共赢创造有利条件。

生命周期阶段的划分

鉴于大部分建设项目直接关系到人民的生命与财产安全，国家的监管与行政审批环节显得尤为重要，这也在无形中导致建设项目被划分为多个阶段。如何合理划分这些阶段，既确保对关键节点的有效控制，又避免过度细分导致的碎片化，是一个需要精心平衡的问题。

建设项目生命周期的阶段划分存在多种方式，本文整理了部分国内外工程建设项目的生命周期阶段划分方法（表1、表2）。

表1 国内部分建设项目生命周期划分方式

表2 国际上部分建设项目生命周期划分方式

参考以上阶段划分方式，基于建设项目生命周期各个阶段的核心目标和工作重心的不同（表3），笔者将生命周期划分为投资决策、实施准备、项目实施、工程验收以及运营维护五个阶段，以确保工程建设生命周期和咨询服务内容的全覆盖，也便于每个阶段设定以成果为导向的里程碑节点，便于各相关方统一认识，明确目标。

表3 建设项目生命周期各阶段核心目标及关键成果

通过整合管理实现专业协同和过程融合

面对全过程工程咨询当前面临的主要挑战，笔者认同丁士昭做出的“松散化”和“碎片化”[5]的总结，这些问题主要表现为专项咨询间的隔阂和建设项目生命周期阶段间的割裂。为解决该问题，笔者引入PMBOK中整合管理的概念，以全局视角对各专项咨询在项目生命周期内的活动进行统筹管理（图2）。

图2 整合管理过程对于生命周期的统筹

IPO模式加强协同

受国标《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》的启发，通过成果导向的IPO（输入—过程—输出）结构来强化协同融合机制。前阶段的成果输出是后阶段的成果输入，保障生命周期内信息的连贯性和一致性；各专项咨询的技术、经济和管理类的成果相互关联，确保需求满足的完整性和全局性，确保咨询成果的科学性、经济性和可行性。

四大措施实现过程目标策划和控制

目标策划是将生命周期各阶段工程建设的需求进行识别，并通过技术经济工作转化为项目目标的过程，是随着项目的推进，需求不断清晰的过程；目标控制是在恰当的组织框架下，通过技术措施、经济措施和管理措施对项目的费用目标、进度目标、质量目标进行协同控制的过程，是里程碑节点的逐一到达、项目阶段性目标不断实现、工程实体逐渐呈现的过程。

通过四大措施，对于铁三角核心目标在生命周期内的策划和控制（图3），使过程目标有所保障，为项目增值奠定基础。

图3 四大措施对三个过程目标的策划和控制

对接国际咨询服务理念和知识体系

为了对接国际上先进成熟的咨询服务理念、知识体系，此次标准编制也参考了国际上较为权威的标准和规程，例如美国项目管理协会（PMI）的PMBOK《项目管理知识体系》（第6版和第7版）以及《WBS实践标准》，国际标准化组织发布的ISO系列标准，英国皇家建筑师协会（CIOB）提出的《建设项目管理实践规程》等，探索既适合我国具体国情又存在国际化潜力的全过程工程咨询服务发展之路。

结语

从国办19号文的内容可以看出，“具有国际水平”是发展“全过程工程咨询”的目标和初心。“国际水平”可以从两个方面来理解：一是以国际通行的规则作为衡量标准；二是能力和水平要达到国际上较高的层次。为了适应未来的发展趋势，我们需要改变传统分散化的咨询服务形式，推动全过程工程咨询向一体化、数字化、国际化转型升级。

参考文献

[1]丁士昭.工程设计和工程管理融合发展的探索[J].中国勘察设计,2024,(03):34–37.

[2]刘伊生.全过程工程咨询发展现状及展望[J].招标采购管理,2021,(09):17.

[3]王宏海.建筑师负责制的10种不同认知[J].建筑设计管理,2019,36(12):65–70.

[4]李雄坤,王振阳,马豪,等.全过程工程咨询业务管理模式的探索与实践——以杭州城投建设有限公司的全咨工作体系为例[J].中国工程咨询,2024,(04):31–37.

[5]丁士昭.全过程工程咨询的概念和核心理念[J].中国勘察设计,2018,(09):31–33.

[6]陈芝琦,王世平,谢洪栋,等.基于演化博弈理论的集成项目利益相关方协同行为研究[J].项目管理技术,2024,22(04):34–39.