随着我国城镇化发展进入中后期阶段，城市建设逐渐进入存量发展时代，从过去“有没有”向现今“好不好”转变，过去高速度、高能耗的发展模式已不适应国家发展要求，城市更新是城市发展到一定阶段的必然过程。国家“十四五”规划明确提出“实施城市更新行动”“推进以人为核心的新型城镇化”。2021年，“稳步实施城市更新行动”被首次写入政府工作报告。党的二十大报告指出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。近几年，住房城乡建设部、自然资源部等相关部委密集发布关于开展城市更新工作的政策文件，城市更新上升到战略高度。

学术界对城市更新规划虽已做了较多的研究，但尚未形成统一的技术认知、工作方法和规范标准，且现阶段城市更新规划编制大都聚焦于超大、特大型城市，对于人口50万以下的小型城市的更新规划研究不多。小型城市的数量占全国城市总数超过80%，因此有必要对小型城市城市更新规划方法进行探索。城市更新规划包括城市专项规划和更新单元详细规划两个层面，文中所探讨的规划编制方法主要聚焦在专项规划层面。基于此，本文从城市更新提出的背景、工作的主要方向和现阶段存在的主要问题着手，以小型城市湖南省衡东县城为实践案例，对小型城市城市更新专项规划编制方法进行探索，旨在丰富城市更新规划编制技术体系，为其他城市开展相关工作提供参考。

城市更新背景

国内外城市更新的背景

从国际上看，英国是世界上最早关注城市更新的国家。1930年颁布的格林伍德住宅法，以推倒重建方式大面积拆除城市中的破败建筑，全面提高城市物质空间形象。第二次世界大战后，西方国家一些大城市中心地区的人口和工业出现了向郊区迁移的趋势，原来的中心区开始“衰落”，如房屋和设施失修、生活环境趋于恶化等。面对这种整体性的城市问题，西方许多国家纷纷兴起了一场城市更新运动，称之为“城市复兴”“城市再生”“城市再发展”。1958年，第一次城市更新研讨会在荷兰海牙召开，城市更新的概念第一次被提出。进入20世纪八九十年代，西方国家的城市更新逐渐关注经济和社会效益。总体来看，西方国家的城市更新经历了从大规模推倒重建的城市美化运动，到以经济为导向型的城市更新，再到参与式的社区更新等阶段^[1]。

对于国内而言，新中国成立初期，我国整体经济水平低，针对棚户区和危房简屋采取“充分利用、逐步改造”的政策。改革开放以后，城市建设速度大大加快，提出了“全面规划、分批改造”的策略，改造的重点转为“还清生活设施的欠账、解决城市职工住房问题”，并开始重视修建住宅。期间，吴良镛先生于1983年提出“有机更新理论”，孕育了我国城市更新的重要思想。1990-2009年，随着市场经济体制的建立，我国一些特大城市在城市建设和扩张过程中，最先面临土地资源紧缺、已建设用地利用低效等问题，地方政府主要采用政企合作下的二元治理模式，推动以城中村改造、旧工业区改造、历史文化街区改造等为重点的城市更新。2010年至今，随着城镇化的不断推进，我国城市从粗放化、外延式增量发展转为精细化、内涵式存量提升发展的阶段，城市更新更加强调以人为本，更加重视人居环境和城市活力的提升，主要聚焦于老旧小区改造、低效工业用地盘活、历史地区保护活化、城中村改造等^[2]。

城市更新的概念

什么是城市更新？国际上和国内各学者对城市更新的定义描述均不同，但总体可以笼统归纳为将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。具体来说，是以解决城市发展过程中产生的“城市病”为目的，对城市建成区内城市空间形态和功能进行整治、改善、优化，从而实现人居环境、市政基础设施、公共服务配套、产业结构、文化保护与传承、景观品质等全面完善和提升的建设活动。城市更新的本质是对低效存量空间的再利用，但伴随着城镇化进程，城市更新的内涵越来越丰富，已从大规模、粗放式地推倒重建和对物质空间单纯式的改建，逐步转向经济、社会、文化的综合治理。

城市更新的主要工作和面临的主要问题

城市更新的主要工作

城市更新是一个很宽泛的概念，从国家发布的相关政策和各地方的实践来看，城市更新工作包括了老旧街区更新、老旧小区改造、老旧工业厂房改造、城中村改造、“三旧”改造、低效用地和闲置用地再利用、既有建筑改造、绿色完整社区建设、城市基础设施功能完善、城市生态系统修复、历史文化保护传承、特色风貌塑造、城市绿化景观提质、城市街道立面整治等。

城市更新面临的主要问题

目前，城市更新规划编制面临着宏观统筹不足、传导协同不足、实施治理不足等问题。在宏观统筹上，由于城市更新工作的复杂性和政府财政资金的有限性，很多地方的城市更新工作以分散式项目推进方式为主，缺乏整体层面的全局性统筹和多维系统综合施策，政府过于注重经济效益，忽视人文效益、生态环境效益和社会效益。在传导协同上，横向需要梳理城市更新专项规划与总体规划、社会经济发展规划的支撑与衔接关系，纵向需要理清专项规划对接详细规划、更新片区/单元规划等的传导路径。另外，政府各职能部门开展城市更新工作时缺乏统筹协同平台，“各自为政”的现象普遍存在，跨部门的项目、土地、资金之间协同不足。在实施治理上，城市更新工作更多地依靠自上而下的政府主导模式，自下而上的社会主体参与不足，实施模式单一，以财政资金为主的模式难以为继，如何充分发挥物业产权人的积极性，成为工作顺利推进的重要问题。更新的产权格局复杂多元，利益协调困难。

城市更新专项规划编制内容

城市更新专项规划重点在于落实国土空间总体规划的要求，从存量空间再利用的角度着手，合理开展现状评估，摸清存量用地规模，制定更新目标、更新规模、更新策略等；划定更新单元，提出更新指引，结合重点示范项目确定近、中、远期目标和分阶段重点工作，并提出实施机制建议。编制内容和编制方法，总体可概括为“六步法”。

现状体检评估

要开展现状体检评估，即通过现场踏勘、部门座谈、百姓访谈、问卷调查等方式，找出城市发展存在的核心问题，如停车难、公园绿地少、服务设施不全等。

更新潜力评估

通过现状调研、遥感影像、国土调查、地形图、大数据等基础数据分析，全面调查存量用地的总量及分布情况，并对土地利用、现状建设、设施配置、地均产出等进行综合判断，预测城市更新改造用地潜力，确定更新规模。

更新潜力评价体系

确定更新目标

根据城市禀赋特征、现状核心问题和相关政策与上位规划的要求，综合经济、社会、文化、生态等各方面要求，明确城市更新的目标。

制定更新策略和思路

基于问题和目标双导向，从居住社区、商业与公共配套、交通体系、开敞空间、文化魅力、安全韧性、产业发展等多个维度，提出城市更新规划策略和思路。

划定更新单元和更新指引

合理划定城市更新单元，确定每个单元的更新指引和具体行动计划，针对不同单元提出更新目标、方式、规模、策略等内容，重点确定“留、改、拆、补”的更新方式；综合考虑政府和市场等多种因素，对行动计划合理提出近、中、远期时序安排。

重点项目实施建议

针对近期重点实施更新地块进行概念性规划设计，形成建筑布局平面图和效果示意图；具体地块的开发，在后续建设中进行详细方案设计。最后，提出城市更新规划实施机制和制度保障，从统筹政府、市场、社会等不同主体，以及规划、建设、管理等不同环节提出实施建议。

技术路线

 评估指标体系

规划目标与策略

小型城市城市更新专项规划的实践

笔者以湖南省衡阳市衡东县为例，进行规划实践论证。衡东县地处湖南中东部，是京广交通大动脉上的重要节点城市，位于长株潭城市群1小时辐射范围内。2023年全县总常住人口约54.73万人，城镇人口约22万人，其中县城城镇人口约13万人，常住人口城镇化率约40%。在国家经济放缓、土地财政收紧的大趋势下，衡东县实施城市更新行动是推进新型城镇化高质量发展的重大举措，也是提升城市发展能力、拓展发展空间、提高人居环境品质的关键抓手。

规划以目标和问题双导向，遵循小型城市更加关注居民生活的便捷性、邻里的和谐性和空间尺度的宜人性原则，探索小型城市城市更新专项规划编制的“六步法”的技术思路。

综合评价，把脉衡东

规划秉着“无体检不更新”的原则，针对衡东县城的特征建立了“7+17”多维度体检评估体系，查找现状问题，找出衡东中心城区的在总体空间结构、产业发展体系与空间布局、商业服务能级、道路交通体系、人居环境品质、特色景观风貌、市政基础设施等方面的七大核心问题。

识别资源，挖潜存量

识别更新对象，分析存量用地分布空间和规模总量。通过现场走访、相关基础资料分析，评估后衡东县存量用地主要为低效利用的工业用地和商业楼宇、闲置的公共服务用地、老旧的商业街区和小区、环境不佳的城中村和新增的城镇用地，涉及到的存量用地面积约100公顷、存量建筑面积约2.8万平方米。

 存量资源分布和规模

锚定方向，明确目标

立足于区域协同发展的视角，依据国家相关政策和上位规划的要求，结合衡东县资源禀赋，突出洣水价值转化，强化美食品牌形象，以更新破局激活潜力，通过产业转型升级，优化山水格局，从“产、城、人”三个方面，提出打造创新开放的活力城、塑造山水诗画的魅力城、创建宜居生活的幸福城的规划目标，实现城市超品质、生活有滋味、市民小确幸的宜居宜业宜游衡东。

目标分解，衡东行动

规划结合现状七大核心问题和总体定位，从总体格局、产业发展、商业服务、交通体系、人居环境、风貌塑造、基础设施七个方面进行规划目标分解，提出具体的规划行动计划。

在总体格局上，提出老城区功能疏解、新区功能拓展、景区功能培育，形成“三区一体”的空间格局，构建“一核、一带、四轴、四片”的更新结构。

 总体空间格局

在产业发展上，提出促转变、育创新、理空间、强聚集的思路，打造包含土菜制造业、印章制造业、泵业制造业+旅游业+现代服务、数字经济、网红经济、文化创意等在内的“3+1+X”产业发展体系，形成涵盖河西商务区、城北商贸物流区、土菜产业园、印章产业园、泵业智造产业园、企业孵化园的“两区四园”产业空间格局。

 产业发展体系

在商业服务上，释放滨水价值，构建活力空间格局，培育旅游新增长点，重点打造一个中央活力客厅、一条滨水景观风光带、一个兴洲社区田园综合体、一条吴集历史文化老街；提质城市服务，重点打造老城综合服务中心、河西智慧科创服务中心、城北商贸物流服务中心，支撑衡东打造成衡阳市域东部副中心。

商业空间格局

在交通体系上，基于小型城市对交通设施的要求，重点关注生活便捷性，规划提出理通道、补设施的更新思路，拉通环城路，构建客货分流通道，完善城市骨架路网，重点打通老城区断头路、背街小巷，改善交通微循环；增补公共停车场、公交首末站和充电桩等设施。按照山水绿道、田园绿道、景观街道、活力街道四种主题，编织衡东特色慢行系统网络。 

道路交通体系

在人居环境上，按照基础类、完善类、提升类分类推进老旧小区改造，对房屋结构存在较大安全隐患的老旧小区实施加固翻建、拆除重建等策略。通过补短板、强弱项，有针对性地增补社区级文化和体育设施，打造绿色完整社区生活圈，增补的设施不求高大上，要与小型城市的财力和实际需求相匹配。按照“300米见绿、500米入园”的原则，利用闲置或低效用地增补社区公园，优化提质洣水风光带、杨山公园和武家山公园的景观品质等。

在风貌塑造上，重点控制面山临水的建筑界面和高度，实现山水景观渗透，滨水建筑高度呈梯度变化，根据建筑高度控制建筑面宽；在重要节点打造城市地标，统领城市天际轮廓线，实现显山露水、高低起伏、富有韵律的城市可识别性。小型城市景观风貌塑造体现小微尺度设计，不照搬大城市的宏观叙事空间设计。城市更新规划中重点关注地域文化元素在景观小品、街道家具中的利用，展示城市文化气质。

在基础设施上，扩容供水、供电、供气、污水处理等市政设施供应与处理规模，应对远期城市扩张的需求；重点完善消防、人防、应急、防洪、排涝、防疫等综合防灾设施，建设安全韧性城市。

公园绿地系统和公共服务设施

划定分区，打造示范

按照城市更新可操作性和地块更新价值，构建更新潜力评价体系，判断单元“留、改、拆、补”的更新方向，总体将衡东县老城区划分为八个更新单元，对每个更新单元的定位、方向、规模和实施项目提出了内容指引，梳理出近、中、远分期实施项目库，并形成了“留、改、拆、补”的更新总图。

近期建设项目库

“留、改、拆、补”更新总图

在近期重点项目上，考虑政府和市场等多种因素，选取条件相对成熟的六个地块，打造“好街区、好社区、好小区、好商区、好政区、好园区”六个示范项目，促进衡东更新建设成一个“好城区”。

近期重点示范建设项目

实施建议

在管理体系上，在衡东县委、县政府的领导下成立工作专班，明确工作职责，协调解决重大问题。建立规划编制到实施监管全流程的管理体系，探索程序简化工作方法。在政策创新上，研究制定专项规划实施办法，实施更加灵活的土地使用政策，如复合利用土地、开发强度调整、空间置换等，探索“小微地块”土地出让模式。多样化收益分配方式，采取国有+集体、出让+出租、住宅+产业的混合开发制度。在实施体系上，分类施策明确开发模式，建议采用“政府+社会资本+产权人+专业人士+社会公众”共同参与、协调推进的实施模式。在资金保障上，拓宽资金筹措渠道，如建立城市更新基金、争取国家专项资金、发放专项债券、用好商业性贷款等，鼓励产权人自筹资金参与城市更新。

结语

小型城市与超大、特大城市在城市特征、城市问题等方面均不同，小型城市城市更新专项规划要统筹兼顾经济效益、社会效益、人文效益和生态效益，要注重居民生产、生活空间的便捷性、宜人性。规划编制方案要立足地方实际、科学合理，保障编制的规划成果实用、管用、好用；近期重点更新项目要以人民为中心，将百姓的迫切需求摆在第一位置；要创新规划实施保障机制，确保专项规划作用的有效发挥。需要强调的是，城市更新规划内容体系复杂，需因地制宜地探索与即将推进的详细规划工作相衔接。在具体更新地块的规划上，专项规划主要提出与地方实际情况符合的偏理论层面的设计思路，具体的设计方案需要结合地块建设实施方案确定。（本文作者罗长明系湖南省建筑科学研究院有限责任公司规划分院副总规划，陈敏系湖南省建筑科学研究院有限责任公司总规划师、规划分院院长，林志明系湖南省建筑科学研究院有限责任公司规划分院副院长）