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中国勘察设计协会主管主办
城市更新是推动城市发展的重要手段。随着中国城镇化进程的不断推进，2023年中国城镇化率达到66.16%，城市发展从“增量扩张”转向“存量更新”[1]–[3]。推动城市有机更新，是提高城市用地效率、优化城区功能、提升已建城区效率的重要举措。城市更新包括建筑、道路等硬件设施的改造，以及城市文化、生态、经济等多个方面的提升。市政设施是城市品质的重要体现，也是城市运行和经济发展的载体平台。市政设施的有机更新也是城市更新的重要组成部分，有利于提升城市品质、完善城市功能。本文针对城市更新背景下市政设施周围“空间消极”、对城市品质提升造成阻碍、缺乏与城市互动等问题，对城市更新政策背景、发展历程、工作重点进行剖析归纳，结合典型工程案例，阐述城市更新实施策略，以期为探索市政设施更新提供参考和借鉴。
城市更新背景
政策背景
我国城市更新理念最初是由广东“三旧改造”演化而来。2009年，广东省政府推动旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，即“三旧改造”。在建设过程中，“三旧改造”内涵和相关政策体系不断丰富完善，推动了“三旧改造”到“城市更新”的可持续发展。2013年，原国土资源部总结了广东的“三旧改造”经验，并推广到浙江、上海、辽宁等地。
2013年中央城镇化工作会议、2015年中央城市工作会议的相关要求，是中国城市更新政策的源头，“十四五”规划纲要、2021年政府工作报告中明确提出开展城市更新行动，提高了城市更新的重要性。
2022年颁布的《国家新型城镇化规划（2021–2035年）》提出，有序推进城市更新改造。一方面，进行利用效率较低、使用功能偏离需求、影响居民生活的位于老城区的老旧小区及城中村的更新改造，以完善老城区的空间格局、提升中心城区空间品质；另一方面，通过政府引导、市场化运作相结合，来推进更新改造，形成新型消费集聚区。
2023年，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。《指导意见》指出，实施该举措是为了改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展，可以实现公共服务全覆盖、均等化，进一步解决发展不平衡、不充分的问题。
发展历程
中国的城市更新发展历程，主要分为三个阶段[4]（图1）。
图1 中国城市更新发展历程
1949–1989年，是以政府为主导的一元治理阶段。工作重点是旧城的棚户区、危房简屋改造，解决生活设施欠债及城市职工住房缺乏的问题。该阶段，没有考虑市场和社会力量，建设改造项目存在标准较低、配套缺乏、损坏历史文化建筑等问题。
1990–2009年，是政企合作的二元治理阶段。该阶段，随着改革开放后市场经济体制的建立，城市经济处于快速发展时期，政府和企业合作进行大规模“城中村、旧工业区、旧街区”改造。这种模式极大缓解了政府的财政压力，但是改造增值利益分配不均，缺乏对公共利益、权力主体的保障。
2010年至今，是多方协同下的多元共治阶段。该阶段强调以人为本，重点为老旧小区改造、城中村改造、历史地区保护活化和城市修补等，由政府、专家、投资者、市民等构成多元主体，进一步探索协同治理机制，以进一步在城市更新时保障公共利益。
随着时代、经济、思潮的发展，城市更新已从物质层面更新转向物质、社会、经济多方面融合的综合更新，由大规模重建向小规模渐进更新发展，由政府单一主导向政府、投资者、市民多方协同合作转变。
工作重点
城市更新是推动城市高质量发展的重要手段，其工作重点主要有以下四个方面（图2）：
图2 城市更新工作重点
一是持续推进老旧小区改造，建设完整社区。老旧小区改造集中在楼道、环境和管理三方面。
二是推进城市生命线安全工程建设。加强城市生命线安全工作建设是提高城市韧性的重要途径，通过城市更新和基础设施智能化，提升城市应对灾害的保障力。“韧性城市”指的是城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理调配资源。以从灾害中快速恢复。
三是保护城市历史街区、历史建筑，传承城市历史文化。以不大拆大建为前提，基于保护建筑与文化进行城市更新，让历史文化和现代生活相互融合、相得益彰，共同打造美好的城市风貌。
四是推进城市数字化基础设施建设。城市更新不仅是对老旧基础设施的改造，也是基于创新思维用科技赋能城市更新。灵活运用5G、物联网等现代信息技术，共建数字家庭、智慧城市，打造高品质城市生活。
城市更新实施策略
城市更新策略主要包括科学规划城市发展、推进老旧小区改造、构建民主更新体系、加强历史文化保护传承和推进数字化基础设施建设五个步骤。
科学规划城市发展
在城市更新的建设方面，政府部门应完善管理模式，建设细化工程，确保区域间的设施能够满足正常使用，均衡城市资源分配、提高城市空间更新的资源质量。同时，在构建、管理城市时，加强环境保护意识，与自然生态和谐共处。在城市更新建设的利益分配方面，参考政府的指导、市场的运行等经验，提高城市更新建设的效益，加快进程。
推进老旧小区改造
老旧小区改造是实施城市更新的重要内容，建设完整社区是提升人民幸福感的重要工作。2023年全国住房和城乡建设工作会议指出，我国2023年新开工改造城镇老旧小区超过5.3万个。
构建民主更新体系
由城市更新发展历程可知，随着时代、经济、思潮的发展，城市更新管理过程已由政府单一主导向多方协同合作转变。城市更新的本质是社区更新，应让居民自治、社会调节充分发挥作用，促进社会、经济、环境协调发展。社区建设更新过程直接影响居民，应让居民充分表达意见，与政府、开发商共同参与到更新决策、实施和监管中，以保障城市更新能满足多方需求。多方协同合作的城市更新管理过程，应明确参与主体及其职能，促进公众参与共治。
加强历史文化保护传承
城市更新不仅是物质层面更新、改善居住环境，还要考虑精神与文化层面、保留传承历史文化，加强历史文化保护和活化利用[5]。历史文化街区更新，应在解决基础设施缺乏、可建空间有限与保护历史建筑、街景之间的矛盾，以及保留地域特征、民族特色和时代风貌的基础上，同时完成更新。截至2022年，全国共划定历史文化街区1200余片，确定历史建筑5.95万处。
推进数字化基础设施建设
近年来，随着大数据、云计算、5G、人工智能等新技术的发展，进一步加快了智慧城市建设的步伐，有利于城市管理水平、运行效率的提升。加快推进基于数字化、智能化的新型城市基础设施的建造、改造，是城市更新的一项重要内容，其有利于推动城市更新的进程[6]。同时，应进一步完善配套设施，拓宽智能建造场景应用领域，如城市信息模型基础平台、城市生命线、智慧社区等，助力建设智慧城市。例如，2022年浙江省住房城乡建设厅为满足城市道桥隧设施的安全风险管控需求，搭建了“浙江城市道桥隧安全在线”平台（图3）。该平台建立了设施安全隐患防控体系，形成了巡查设施、绑定设施、巡查记录、案卷上报、上报记录的管理闭环体系，进行市政设施精细化管理。
图3 浙江城市道桥隧安全在线平台
市政设施城市更新的实现路径
随着经济的发展，人口和汽车数量急剧增多，许多城市旧城区存在交通堵塞、局部杂乱、供水不足等问题，亟须对市政设施实施更新，以减缓、解决这些城市病。市政设施城市更新的路径主要包括下列步骤。
更新改造对象范围
城市更新中，市政设施更新对象为检测评估不满足安全运行要求的道路、桥梁和隧道；存在安全隐患的排水泵站和闸门、各类排水检查井等排水设施和存在安全隐患的二次供水设施；经评估不满足安全运行要求的燃气场站和设施等。
更新改造标准
道路、桥梁、隧道、排水、供水和供气等市政设施，更新改造完成后应符合相应国家标准。进行市政设施的更新，应补齐交通设施短板，优化、完善道路网络，加强轨道交通一体化建设和场站综合使用。
城市更新项目涉及利用集体土地建设配套公共服务设施、道路和市政设施的，应当随同项目一并研究。
开展市政设施普查
市政设施普查重点为城市道路（包括穿越城市建成区的公路）、街巷。各地可根据自身情况，扩大普查范围至地上相关市政基础设施，主要包括道路普查、桥梁普查和排水管线普查。
编制更新改造实施方案
根据市政设施普查情况，进行分析评估，结合实际情况，编制城市道路、排水管道等市政设施的更新改造方案，优先实施安全隐患严重的市政设施更新改造。编制更新改造方案，细分划定更新改造单元，按单元统筹推进改造任务，细化制定“一区一策”或“一院一策”更新方案，统一标准，整体施工，促进城市基础设施有效衔接。为确保更新改造工作顺利进行，还需明确城市道路、排水等设施的项目清单及年度改造计划，并将其作为更新改造方案的必要附件。
谋划做好前期工作
加大市政设施更新前期工作力度，提高储备项目质量，增加储备项目数量，有序实施市政设施更新，构成储备一批、开工一批、建设一批、竣工一批的良性循环。加快项目审批、核准、备案，建立完善快速审批制度，精简更新改造的流程。开辟绿色通道，由属地政府组织相关部门审查城市市政设施更新改造方案，通过审查后有关部门直接依法办理相关审批手续。
统筹实施更新改造
因地制宜选择市政设施更新改造的施工方法，减少项目施工给居民生活带来的不便和对城市的影响，严格监督工程质量、明确施工安全责任，杜绝安全隐患。明确不同类型市政设施权属的行政管理部门，对实施市政设施更新改造的单位进行督促、指导，加快项目实施进度。
加强总体统筹，结合城市更新的工作任务，加快道路、排水等市政设施更新改造的速度，全面治理城市的安全隐患问题。同时，合理有序安排施工，同一片区尽量同步施工，防止出现碎片化施工、延长整体工期、重复开挖和“拉链路”。
抓好项目建设质量安全管理
做好市政设施更新改造质量管理。更新改造工程设计和建设单位应严格遵循相应标准规范，市政设施更新改造项目应认真落实招投标制、合同管理制、项目法人制和工程监理制等制度。有效落实工程质量终身责任制，严格把控工程验收和竣工资料移交等环节。对关键环节进行安全监控，及时消除更新改造工程施工隐患，防止安全事故的发生。市政设施更新改造项目完成后，建议相关部门进行一次性联合验收。
实行全生命周期运维养护
全生命周期运维养护的实施，需要主管部门、管理单位和养护单位的配合。一是主管部门应推动全生命周期运维养护的标准化制度化，提高市政设施的养护水平，进行市政设施安全运行的督查工作。二是管理单位要督促养护单位进行市政设施日常巡查，按照标准规范规定进行检测工作。完善管理机制，创建养护单位信用评价、确立考核机制。三是养护单位要提升运行养护能力，定期进行巡查、检测和维护，及时发现并消除安全隐患，提升处置突发事件的能力，保证改造后的市政设施高效、稳定运行。
推进数字化、智能化建设
以科学的方法促进市政设施更新实施。运用数字化技术，在城市中创造更好的市政设施使用条件和应用场景，同时推行适合市政设施更新、城市发展的高新科技来加强数字化在城市中的结合和应用。加快推进基于数字化和智能化的市政基础设施更新改造，以全面提高城市运行效率。
建立健全安全管理长效机制
进行城市更新时，应建立市政设施监管系统，同时衔接好国土空间基础信息平台、城市生命线安全监测预警平台等，建立完善城市市政设施信息系统，促进对市政设施损坏和运行安全的在线监测、及时预警和应急处置。
典型案例
为进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境、提高市民满意度，各地都在推进城市拥挤街道的提升改造。本文以杭州市湖滨路步行街更新改造工程为例，对市政设施城市更新实现路径在实际中的应用进行分析。
湖滨路步行街是杭州市最繁华的商业街区之一，人流密集、交通压力大，原有的市政设施已经无法满足现代城市的需求，为提高交通效率、实现设施升级，杭州对湖滨路步行街进行更新改造。
在更新改造前期，通过对湖滨路步行街市政设施状况深入调研，并在区域内进一步开展普查，广泛征求周边企业、居民的意见和建议，确定了此次城市更新改造范围。原本步行街长650米，此次改造总长1760米，包括东坡路全线和平海路东段（东坡路至延安路）。同时，明确了街道存在的问题，如道路狭窄、交通拥堵等。以此为依据，制定了更新改造方案，在保留杭州城市特色的同时，完成步行道路铺装、绿化有机更新、景观亮灯提升、城市家具更新、城市立面改造、节点景观提升等六大方面的更新改造。
改造前后图片如图4、图5所示。通过该城市更新改造项目的实施，建成了宽敞的道路、智能化的交通管理系统、便捷的公共交通网络，显著提升、优化了湖滨路步行街的市政设施，极大改善了其整体环境和商业氛围。
图4 改造前街道
图5 改造后街道
图6 湖滨路步行街智慧街区综合管理平台
结语
本文总结城市更新背景及策略，并结合典型工程案例，探索城市更新背景下市政设施有机更新的实施路径。该路径主要包括明确改造对象范围、确定改造标准、开展市政设施普查、编制更新改造实施方案、谋划做好前期工作、统筹实施更新改造、抓好项目建设质量安全管理、实行全生命周期运维养护、推进数字化和智能化建设、建立健全安全管理长效机制，可为其他城市进一步高效实施市政设施更新提供参考。
参考文献
[1]汪平西.城市旧居住区更新的综合评价与规划路径研究[D].南京:东南大学,2019.
[2]周喜,梁志刚,金琳.运营前置视角下城市更新实施路径探析[J].城市建筑空间,2023,30(03):20–23.
[3]金秋平.城市有机更新下城市棚户区改造中公共空间的重构[D].成都:西南交通大学,2016.
[4]王嘉，白韵溪，宋聚生.我国城市更新演进历程、挑战与建议[J].规划师，2021,37(24):21–27.
[5]郭江泳.保定古城在城市更新中的历史文化保护研究[D].天津:天津大学,2012.
[6]刘奕,望开磊,江飙.城市更新的数字化思索[J].华中建筑，2023,41(05):172–177.
