此次修订21号文备受关注的两处，一是10%的“红线”是否会有变化，二是“政府性基金预算作为PPP财政承受的一部分”是否会被写入。

10%的支出比例被称为“红线”。2017年8月，时任财政部副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话中，明确提出要重点把握好PPP工作的“四条线”，第一条就是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中，及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的，要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警。

张笛（化名）是一家PPP咨询公司的项目总监，操作过近百个PPP项目。他表示，现在有些地区的财政承受能力已经接近10%，但是在基金预算中还有空间，大部分地区都没有使用基金预算。使用基金预算比较多的都是开发区类的，如新区、产业园区建设等。有些地方财政承受能力难以支撑PPP项目，用基金预算做补充，部分用一般公共预算，保证财政承受能力中的预算支出不超过10%，他认为这样操作是合规的。

刘世坚认为，要是把基金预算作为10%的基数，这样就缩小了基金预算对PPP的支撑作用，因为基金预算是以收定支，这样作为指出预算的基数不太合适。所以基金预算不要和一般公共预算作为基数，这就需要对基金预算的列支科目单独做一些改革，算是对财政承受10%上限的一个优化。但是总体上PPP在预算支出里还是需要一个上限约束。

张笛也认为不少地方政府的负债率高，各项刚性支出责任也很大。突破10%会有很大的风险，所以一般预算突破10%没有必要，可以对基金预算进行调整来支撑PPP项目。

其实，财政部对于修订21号文早有迹象。

2017年7月7日，在回复十二届全国人大代表李建春提出的关于调整PPP项目财政承受能力论证方式的建议时，财政部表示：“近年来我们制定了《PPP项目财政承受能力论证指引》《PPP项目财政管理暂行办法》等一系列制度规范，明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，并由上级财政部门对下级财政部门进行监管，从而对政府履行合同义务形成有效约束，对财政风险加强管理。10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准（6%-7%）的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的‘上限’。且10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”

参与修订的专家表示，此次修订21号文的主要原因首先是政府性基金能不能作为PPP的预算使用，能用的话、如何用，都没有明确规定；另外，21号文的测算公式会使项目公司的前期的现金流为负，这样就会让项目公司难以为继，可能连项目贷款都偿还不了。再有便是10%的红线指标在不同地区、不同的财力之间如何协调平衡的问题。

同时，该专家坦承，10%的红线指标修订的可能性不大。史耀斌在上述会议中还提出现在PPP不规范的4个问题，其中之一就是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力。

E20研究院执行院长薛涛建议，此次修订21号文应对政府性基金在PPP合规使用及限制方面给予更详细的规定，同时，对未来一般公共预算的增长和全口径PPP支付的计算范围也应给出详细规定。

（本文摘编自财税大观；如有侵权，请与我们联系，我们将在第一时间处理。）