2017年2月，国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号，以下简称19号文）提出，“加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。”

推行工程总承包，有关方面做了不少工作，但市场主体对如何落地还是理解不深，建设业主仍不清楚如何操作。笔者建议，切实落实19号文“加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。”将国际规则与中国国情相结合，进一步提高工程总承包政策、规范及合同示范文本的联动性及可操作性。兹提出以下思考，供专业人士参考。

国际EPC模式的适用性探讨

FIDIC推荐了多种形式的施工承包和咨询服务合同文本，EPC是其中的一种，它是设计-采购-施工总承包（Engineering Procurement Construction）的简称，指承包商负责工程项目的设计、采购、施工安装全过程的总承包，并负责试运行服务。FIDIC合同中还有EPC的升级版本，即交钥匙工程（Turnkey），也被称作EPC-Turnkey、TKM或LSTK模式。如果承包商决定自行出资，成为项目投资人，则会转变为BT模式（建造-转让，Build Transfer）。更进一步，如果业主还要把项目的运营权利有时限委托给承包商，便升级为BOT模式（Build Operate Transfer）。BOT模式本身，还会根据不同的情况，派生出若干的模式变化。这些投资加承包的模式，可统一归属为PPP。 

EPC在国际上多适用于大型工业项目如石油、化工、冶金、电力、水利、铁路工程等，这类项目投资规模大、专业技术要求高、管理难度大、设备和材料占总投资的比例较高，还具有建筑艺术性、设计个性要求不高的特点。1999年FIDIC《设计采购施工（EPC）/ 交钥匙工程合同条件》（银皮书）序言中，明确提出了EPC模式不适用的三种情况：

1）在招标投标阶段，承包商没有足够时间或资料用以仔细研究和证实业主的要求，或对设计及将要承担的风险进行评估。

2）建设内容涉及大量地下工程或承包商未调查区域内的工程。

3）业主需要对承包商的施工图纸进行严格审核并严密监督或控制承包商的工作进程。

对照以上1、3条，笔者认为，EPC模式对于我国的建筑工程项目似乎并不太适用。这是因为，建筑工程项目特别是大型公建、住宅项目，具有非常强的“外部性”，社会影响及关注度高，因而“业主的要求”比较难以得到提前定义，过程变更较多，“承包商没有足够时间或资料用以仔细研究和证实业主的要求”，且“业主需要对承包商的施工图纸进行严格审核并严密监督或控制承包商的工作进程。”这些特点，基本符合上述“EPC模式不适用的三种情况”。这一不成熟认知，希望引起业界重视和深入研究。

 DB、DBB模式的适用性

DB是设计-建造（Design Build）的简称，是指业主将设计和建造的任务同时发包给同一项目总承包商，承包商负责组织项目的设计和施工，业主重在产品是否符合需求，而不参与设计与施工之间的关系协调。FIDIC《设计-建造和交钥匙合同条件》（桔皮书）是对该模式的典型应用，其与EPC合同的差别主要是少了一个采购环节。

DB模式和EPC模式，在总承包的目的和方式上都具有总承包模式的共同特点，即设计施工总承包、力求总价固定、交付成品。但除了采购环节上的差别，两种模式的“设计”在概念和适用上还有一定的区别。

1）DB模式中的设计（Design）主要针对的是单一专业方面的结构设计、外观设计、功能设计。而EPC的设计（Engineering）除了包括DB中的设计（Design）内容外，还包括整个工程的整体策划，各阶段的管理策划，跨专业、跨功能的联动设计、组合设计，生产工艺流程设计，要求各专业产品能配套、并密切整合，发挥最佳功效。

2）在设计比选的阶段，一般DB合同签订以前，业主已有较为明确的设计要求和总体规划，DB承包商一般只需对方案进行细化和优化，以满足施工要求。而EPC项目，则是在EPC合同签订以前，业主只对项目提出概念性的、功能性的要求，承包商要能站在业主的角度上提供选择并给出最优的设计方案。

3）两者范围大小不同，当一个项目不能同时整体以EPC模式承包给同一家建筑承包商的时候，可考虑将项目分专业拆分成若干个DB项目来实施。一般中型的、功能单一、涉及专业较少的项目多采用DB模式，如公路项目、港口、机场、矿山等EPC项目中可按专业拆分出BT项目。

比较DB模式和EPC模式的异同发现，EPC模式更适合于以“成套设备设计-制造-提供”为特征的化工、冶金、电力等工业工程领域，而DB模式多适用于结构简单、功能定义清晰、涉及专业较少的中小型工程建设项目。笔者据此认为，我国建筑工程推行工程总承包，与EPC相比，DB模式更为适合。

另外，DBB（设计-招标-建造，Design Bid Build）模式，则是一种国际通用的工程建设组织模式，也是我国援外项目建设的主要模式。国际DBB模式将设计分为方案设计、深化设计和施工详图三个阶段，设计方负责方案设计和深化设计，施工承包商负责施工详图设计，设计方审核批准承包商的施工详图，并对后续工程进行项目管理。设计方的深化设计需做到扩大初步设计甚至更细，同时提供招标工程量清单和技术规格书，并作为施工招标投标的依据，这套项目定义文件，习惯上也叫做招标图。DBB模式下，业主、承包商、设计咨询方的职权和责任义务较为明确，但也存在业主协调量大、衔接刻板等不足。

我国现状与国际BBB模式较为接近，建议目前结合推行全过程工程咨询及工程总承包，参照援外项目模式，首先完善、建立我国BBB模式：设计单位只做到扩初设计，但要增加招标工程量清单和招标文件，共同形成招标图设计文件，并作为业主单位招标选择承包商的依据，而施工详图则由施工单位设计，并经设计单位审核认可。

笔者认为，上述DBB模式，也可算作是我国工程总承包的一种。

应重视研究我国DBB、工程总承包的招标依据

2018年1月1日即将实施的《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017），缺少了对工程总承包方与业主方之间的职权及招标投标交易范式的规定。19号文件要求“加快完善工程总承包相关的招标投标……等制度规定。”正好指出了这一缺陷。

目前，推行工程总承包，最为急迫的是，告诉业主工程总承包如何招标、如何签订合同？调研发现，当前推行工程总承包，存在以下现实问题：

1）投资（业主）方的需求定位及必要的项目定义不完整或不明晰，加之承包商的设计能力不足，造成设计概算难以把控，承包商的产品和服务质量无法保证。

2）工程总承包商的采购能力不足，管理组织体系不健全，对工程质量和建筑品质造成隐患，业主难以放心。

3）业主、承包商和监理之间的关系和权责难以界定，存在误区。

4）业主和承包商协调不当，易造成多头管理，或责任不清，扯皮误事。

5）工程总承包招标及合同中的项目定义范围不明确，合同价、结算方式等内容模糊，极易引发合同纠纷，最终危及工程总承包项目整体的成功实施。

上述问题的核心是，业主需要一套具体的、可操作性的、且能切实保护业主项目利益的工程总承包招标投标依据。

解决的第一种办法是：完善、改进我国现行DBB模式，引进、建立招标图设计文件技术标准。这种招标图，作为一整套项目定义文件，可报价、可竞争、可验收，能够解决“EPC模式不适用的三种情况”以及上述五个问题。该DBB模式下的招标图，是在现行设计文件交付标准基础上的“微创新”，在技术操作层面并不难。只需把扩大初步设计中的部分内容适当加深，再加上招标工程量清单（包括主材品牌范围的约定），基本就可构成招标图设计文件。其中，难点在于将造价控制及主材定义融入设计全过程，焦点在于招投标及合同管理，需政府管理部门和各相关方重点研究。

解决的第二种办法是，建立工程总承包（包括DB等模式）的招标依据，这点急需政府管理部门根据19号文件要求展开深入研究。这是因为，《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市(2016)93号文，以下简称《意见》）提出的工程总承包招标投标依据缺乏可操作性，不能解决“EPC模式不适用的三种情况”以及上述五个问题。试析如下：

《意见》指出，“建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。”根据我国现行方案设计及初步设计深度标准，初步设计阶段只能提出工程估算或概算，而事实上这些文件的内容和深度难以作为工程总承包招投标报价、签署施工合同和计价、结算的依据，因而，无法形成建设业主招标时希望看到的价格竞争。可想而知，在目前体制、机制下，一个负责任的投资人或建设业主，是无法遵照这一办法招标选择工程总承包企业的。

再者，《意见》第六条“工程总承包企业的选择”要求，“建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。工程总承包评标可以采用综合评估法，评审的主要因素包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计方案、设备采购方案、施工计划、工程业绩等。工程总承包项目可以采用总价合同或者成本加酬金合同，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定，合同的制订可以参照住房城乡建设部、工商总局联合印发的建设项目工程总承包合同示范文本”。而 《建设项目总承包管理规范》（GB/T50358-2017）及该合同示范文本，均缺少了对《意见》第六条“工程总承包企业的选择”的管理标准支持。

  工程总承包不等同于设计-施工一体化

在DBB、DB模式下，无论承包商承担的是施工详图还是深化设计，亦或是其他形式的“设计”，均不宜称之为“设计-施工一体化”。

这一方面是因为，FIDIC中的EPC/DB是一套合同体系，我们直译为“设计-采购-施工承包合同条件”、“设计-建造承包合同条件”，是准确的。统一称作“工程总承包”，也是国人、国语的语言风格和习惯。而将EPC/DB继续引伸为“设计-施工一体化”，看似与EPC/DB内涵一致，其实这容易模糊业主与承包商招标投标及合同界面中最重要的结算依据、结算方式和结算价格，因此用原文、原意直译更为客观、准确。提“设计-施工一体化”，容易引起混淆和歧义的是：“设计”到底包括什么，由谁来做？这有待根据中国国情，结合推进工程总承包，由权威部门准确规定。因此，笔者认为，在引进EPC/DB并探索中国化的过程中，适宜直译，没有必要再提一个“设计-施工一体化”。 

另一方面，“设计”或者“施工”，都仅仅是工程总承包中的一个环节，单纯的设计方、施工方都不具备工程总承包的功能。即使承担了包括设计、施工在内的工程总承包，设计和施工也是一个企业内部完全不同的业务部门，既不能称为“设计总承包”，也不宜等同叫做“设计-施工一体化”。

关于“设计-施工一体化”的欠合理性，我国勘察设计界权威专家吴奕良主编的《纵论中国勘察设计咨询业的发展道路》一书中明确指出：“应防止工程总承包被误导为‘设计-施工一体化’”。书中写到：“近30年来，国内一些大型勘察设计单位经过不断改革，参照国际工程承包商的通行模式，调整企业结构，转变发展方式，培养专业人才，发展成为以设计为主导的为工程建设项目提供全过程咨询服务、工程总承包的国际型工程公司，已经不再是原来意义上的设计院，从服务功能到组织结构上均已变成了EPC（DB）工程总承包商和PM项目管理承包商，这是一项重大改革创新成果。在整个转变过程中，却从未提出过‘设计总承包’、‘设计-施工一体化’”。“工程设计单位属于知识密集、智力密集、技术密集型科技企业，其专业化程度高，技术性、政策性强，绝不是只要‘充分发挥施工企业施工经验的优势’、‘充分发挥施工单位对于建材市场比较了解的优势’就可以进行设计。同样，将施工承包‘上移’，来与设计进行一体化，设计单位既搞设计又能施工，也是不切实际的。即使是为工程项目全过程服务的国际型工程公司，也根本不存在施工‘上移’和设计‘下移’的问题。显然，‘施工图设计下移’不可能做到‘有利于优化、完善建筑工程各系统的设计，提高整个建筑行业的实用功能’。”

   理顺工程咨询业体制助力整体协调推进工程总承包

推行工程总承包，涉及设计深度、全过程工程咨询、造价管理改革等，需实施系统的改革措施。

鉴于我国存在工程咨询“碎片化”、项目组织“离散化”的“两化”问题，推进工程总承包，需结合推广全过程工程咨询，理顺工程咨询业体制，提高相关政策、规范、合同示范文本的联动性及可操作性，整体协调推进。以下建议措施可供参考：

1）参照Fidic合同体系，结合我国国情，制定体系化、有针对性的“工程总承包合同示范文本”。国际上对设计阶段和图纸深度并没有、也无需统一的标准规定。相应的咨询服务及施工承包模式，也是根据各国国情和项目实际情况，合同模式及组合方式灵活多样，因此可根据国情需要进行制度设计，不必拘泥什么国际名词、设计深度或合同模式。

2）推行全过程工程咨询，理顺投资咨询、勘察设计、造价咨询、招标代理、工程监理“五龙治水”的工程咨询业分散体制。这有助于尽快解决项目前期文件、设计文件、招标文件、造价文件、监理文件“分体”造成的诸多弊端，让业主获得一个迫切需要的一体化工程顾问。

3）以业主利益为依归，制定业主单位招标选择工程总承包商的制度规定。即让业主明晰工程总承包具体怎么操作，怎么签订工程总承包合同能够避免“鸡蛋放在一个篮子”的风险。

4）参照援外项目，完善、建立我国BBB模式下的招标图制度。加快研究、建立其它工程总承包模式下的招标投标依据。

5）配套推进“市场决定造价”的造价管理改革。造价是甲乙方关注的焦点，与工程总承包的招标投标制度密切不可分。建议抓紧落实《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标[2014]142号）有关条款，尤其是加快文件提出的“市场决定造价”改革，为推进全过程工程咨询及工程总承包创造必要条件。

顺便指出，全过程工程咨询与工程总承包，是两个完全不同的概念。前者是“包服务”，后者是“包工程”。前者一般不涉及物质化产品的生产，提供的是智力型“咨询服务”，取的是“费”；而后者则是一种物质化的生产，提供的是实体化的“建筑产品”，获取是工程造价。两者在责任性质、价值诉求、盈利模式和服务采购模式上都完全不同。通常，国际上咨询服务商的招标不以价格为主要竞争要素，而施工承包商的招标主要以价格为竞争要素，即多采取最低价中标选择施工承包商。