工程总承包业务经济总量再创新高。国内工程总承包业务的发端与奠基源于勘察设计行业，自上世纪80年代从化工行业开始，工程总承包业务经过了近40年的发展，取得了巨大的成就。从2019年数据来看，全行业新签合同额为55194亿元，其中，工程总承包业务新签合同为46071亿元，占比为83.5%。“十三五”期间，2016年到2019年工程总承包新签合同额年均复合增长率达到49.3%。2019年全行业营收收入为64201亿元，其中，工程总承包业务营业收入为33639亿元，工程总承包业务占比为52.4%。“十三五”期间工程总承包营业收入年均复合增长率达到46.1%，各项数据再创新高（图1、图2）。

工程总承包业务对勘察设计行业的贡献进一步增大。“十三五”期间，勘察设计行业复合增长率为24.4%，其中，勘察业务复合增长率为5.8%、工程设计业务复合增长率为12.2%，而工程总承包业务的复合增长率为46.1%，工程总承包业务带动行业增长效应显著（图3）。

工程总承包业务占比进一步增加。“十三五”期间，工程总承包业务无论是从营业收入还是新签合同情况来看，在勘察设计行业的占比均进一步增加，其中，营业收入占比从2016年的32.4%扩大到2019年的52.4%，而新签合同额占比从2016年的68.5%扩大到2019年的83.5%（图4）。

工程总承包政策频出，力度空前。据不完全统计，自1984年9月国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》文件以来，国家陆续发布关于工程总承包的政策文件约38个，平均每年发布1个；其中2016年（含）以后发布的文件约为16个，占比42%，平均每年发布4个；自2017年2月国务院发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）以来，各省市、主管部门也陆续发布了相关促进工程总承包业务发展的相关文件近150份，政策出台频次、力度堪称空前。

工程总承包业务推进效果显著，各方认可程度进一步加深。经过近40年发展，尤其是在“十三五”期间政策推动下，业主方、设计方、施工方等利益相关方对工程总承包业务的接受程度进一步加深，已经初步完成了对工程总承包模式的“扫盲”阶段工作，部分省市推广效果显著，形成了一大批标志性工程；部分企业转型成果显著，合同额、营业收入和利润提升明显。

工程总承包头部企业正在形成，示范效应正在显现。从2019ENR/建筑时报中国承包商80强和工程设计企业60强发布数据统计来看，工程设计企业60强在设计和工程总承包两项业务中均取得了较快增长。其中，设计营业收入达到了1435亿元，同比增长8.63%；工程总承包营业收入为1388亿元，同比增长14.6%，工程总承包业务占比49.2%。涌现出以中国电建华东勘测设计研究院有限公司、上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司等为代表的一大批工程总承包优秀企业，部分企业工程总承包业务规模占比超过80%。

虽然工程总承包业务在勘察设计行业推行了近40年，并且在“十三五”期间取得了跨越式的发展，但我国工程总承包业务的推进仍存在多方面不足，笔者将其总结为以下四个“不平衡”。

地区发展不平衡

从政策层面来看，据不完全统计，除港澳台地区以外，各省市（包括省级以下地市）都发布了关于工程总承包相关政策文件，但就政策发布数量来看，各省市存在不平衡现象，主要包括三个梯队——第一梯队以浙江省为代表，包括浙江、广西、福建、山东、广东、上海，政策发布较多；第二梯队以河北为代表的16个省市，发布政策数量在3-5个；第三梯队以海南为代表的8个省市，发布政策在1-2个。当然，政策发布的数量并不完全代表其工程总承包业务发展有问题（如江苏），但从政策发布的数量基本可以判断各省市工程总承包业务受重视程度以及配套政策及措施的成熟度（图5）。

从市场层面来看，各地也存在不均衡现象，从工程总承包营业收入情况来看，排除北京的数据影响（因北京有较多央企总部），基本格局是东部地区（如广东、江苏、上海、山东、浙江）要优于中西部地区（图6）。

当然，很多设计企业推行全国化布局，企业统计数据含其非属地营收收入，统计数据并不能代表本省实际工程总承包业务真实情况。以浙江省某设计院为例，该院2020年上半年承接项目共14个，其中9个是工程总承包项目，工程总承包项目占比为64.3%，纯设计项目仅一项，而中西部很多地区工程总承包业务还在探索与试点阶段，差距明显。

业务类型不平衡

从行业来看，勘察设计21个细分行业工程总承包业务开展不均衡，其中，建筑行业占比最高，公路、电力、市政、铁道、化工、冶金、水利等行业的占比相对较高，其他行业占比相对少，需要注意的是,建筑和市政行业近三年发展速度较快（图7）。

从业主类型来看，除了传统的工业领域（电力、石化、冶金等），在建筑、市政领域，推行工程总承包模式主要还是集中于政府项目，而市场项目采用工程总承包模式的占比较小。

政策发布不平衡

政策发布不均衡主要体现在三个方面：上下不平衡、前后不平衡、左右不平衡。

上下不平衡。主要体现在上位法与相关条例、行业/地方规章之间的不匹配。目前，建筑法、合同法、招投标法等上位法需要对工程总承包相关定义、责任划分等进行界定，以便于实际操作。

前后不平衡。主要体现在相关政策发布由于时间前后顺序不一样导致结果不一样，例如，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》前后两版征求意见稿与正式发布稿的差异巨大，导致了企业业务发展面临阶段性的困难。

左右不平衡。主要体现在各省市、地方的政策差异。同时，行业间也存在差异，如建筑、市政、公路、铁路行业已发布多项相关政策，而其他有些行业却鲜有政策出台。

各方认识不平衡

在工程总承包业务推行过程中，还存在着政府、业主、承包方的认识不一致的现象。

从政府的角度来看，各级政府大力支持并推行工程总承包模式发展，并且很多地方已经取得了显著的效果。

从业主的角度来看，目前业主对推行工程总承包业务的认识很多时候仍不到位，“不放心”“不适应”“不积极”等现象普遍存在。“不放心”是对总承包商的能力不放心；“不适应”是自我习惯打破的不适应；“不积极”则是怕承担责任。

从总承包商的角度来看，大部分的总承包商当前开展工程总承包业务存在三大障碍——理念、人才、能力。理念方面，对工程总承包未来发展趋势认识不统一；人才方面，缺乏施工管理、商务、法务、财务、采购等专业人才以及项目经理等复合型管理人才；能力方面，除设计专业能力外，缺少项目策划能力、现场管理能力、投融资能力等。

四个“不平衡”导致我国工程总承包业务整体上还处在初级阶段，还存在设计、施工“两张皮”、造价不经济、工期拖延等一系列现象。但这些应该都是暂时的、可接受的，是可以通过时间、实践去解决的。