我国推行EPC

工程总承包模式的困境与对策

浙江西湖律师事务所  陈鑫范  张泽诚

自1984年国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》将工程总承包模式纳入我国工程建设模式以来，EPC模式在我国的发展已历经30余载。在不可否认其推行取得一定进展的同时，我们同样无法回避其仍未获普遍认可、推行不甚理想的现实。当前，我国推行EPC模式仍面临以下困境：一是现有法律缺乏强有力的支撑；二是国外引进工程总承包模式存在中外衔接问题；三是当前推行EPC模式与传统施工总承包模式存在冲突衔接问题；四是当前推行EPC模式的市场基础仍然较为薄弱；五是工程总承包商能力欠缺，导致EPC模式在实践中“换汤不换药”。基于此，本文对加速推进EPC模式提出强化法律支撑、理顺模式衔接、细化政策引导、加强人才培养以及确定示范案例五项对策，以期为我国推行EPC工程总承包模式提供借鉴和参考。

（一）概念

按不同组合方式分类，工程总承包模式可分为EPC模式（设计-采购-施工）、DB模式（设计-施工）、EP模式（设计-采购）和PC模式（采购-施工）。其中，EPC模式与DB模式较为典型，前者在国外实践中广为盛行，被称为“交钥匙”模式（Turnkey），同时也是近几年我国工程建设领域力推的一种管理模式^[1]。作为工程总承包模式的一种类型，EPC模式通常以EPC合同的形式出现，即设计-采购-施工合同。在EPC模式下，工程总承包商接受业主委托，按照合同约定对工程项目的设计、采购和施工进行总承包，并对其所承包工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。对于业主而言，其只需负责整体性、原则性的目标管理和控制。

在FIDIC合同条件下，采用EPC模式的工程总承包项目可以实现从项目可行性研究开始的全过程承包，如对“立项-方案设计-基础工程设计-详细工程设计-采购-施工-开车-后评估”的全过程承包。在我国工程实践中，工程总承包也以EPC模式为主。

（二）沿革

对于EPC模式的发展历程而言，相关政策与法律规范性文件的发布是非常重要的指标^[2]。以此为据，EPC模式在我国的发展历程可被分为以下4个阶段：

启蒙引进期（1984年～2001年）

1984年，国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，首次将工程总承包纳入其中，开启了EPC模式在我国的实践之路。其中，化工行业最先引用EPC模式，并积累了丰富的经验。1987年，原国家计委等五部委联合下发《关于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业有关问题的通知》，要求推广鲁布革经验，成为国内较早学习了解EPC模式经典案例的开端。此后，1997年颁布的《建筑法》第24条也明确规定“提倡对建筑工程施行总承包”。

试点推广期（2002年～2008年）

2003年，原建设部颁布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，对工程总承包的主要方式作出了明确规定。2004年，原建设部印发《工程项目管理试行办法》，开始规范并协助业主方与工程项目总承包企业签订工程总承包合同。2005年，原建设部等六部委颁布《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》，提出要进一步加快建筑业产业结构调整，大力推行工程总承包建设方式。此后两年，原铁道部相继印发《铁路建设项目工程总承包办法》《关于加强铁路隧道工程安全工作的若干意见》，在铁道领域规范并推行工程总承包模式。EPC模式也从最初的石油、化工领域逐渐扩张到公路、铁路、水利、电力等领域。

调整放缓期（2009年～2013年）

受2008年美国次贷危机引发的金融风暴影响，中国建筑业在此期间市场低迷，工程总承包热度大减。但2011版《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》与2012版《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》的相继出台，也为我国工程总承包领域合同范本与招标行为确立了初步规范。

加速推进期（2014年～至今）

2014年至今，随着经济危机渐远、政局愈发稳定，我国深化改革也已进入深水区和攻坚期。加速推进以EPC模式为代表的工程总承包模式，成为中国建筑业变革的重中之重。2015年，交通运输部印发《公路工程设计施工总承包管理办法》，鼓励具备条件的公路工程施行总承包。2016年，住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，明确提出“推广工程总承包”，并且强调“政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”，鼓励建设单位优先采用工程总承包建设模式。2017年，国务院办公厅下发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，再次提出要“加快推行工程总承包”，并作为建筑业改革发展的重点之一。同年，《建筑业发展“十三五”规划》《建设项目工程总承包费用项目组成（征求意见稿）》《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》纷纷出台。2018年，《建设项目工程总承包管理规范》正式实施。2019年，住建部和国家发改委又联合发布了经过修改的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》，要求加快推进工程总承包，完善工程总承包管理制度。2020年3月1日，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》正式实施，EPC模式在政策频出之下呈现火热发展态势。

（三）实践现状

当前，我国EPC模式实践现状可描述为：加速推进但仍未全面铺开，有所实践但缺乏规范，以及两类模式成发展方向。

加速推进但仍未全面铺开。根据住房和城乡建设部官网公开数据显示，我国建筑业EPC项目总体上呈现业务量快速上升、工程规模不断扩大之势。以2018年工程勘察设计行业为例，新签约工程总承包合同额为41585.9亿元，较上年相比增加了21.4%。同时，勘察设计行业2018年26046.1亿元的工程总承包收入也占到了当年全国工程勘察设计企业营业收入的50.2%。与此相对，2018年整个工程行业的产值收入为27万亿元，其中工程总承包收入约为2.7万亿元，仅占10%。可见，EPC模式在我国的推广虽卓有成效，但仍是“前路漫漫”。

有所实践但缺乏规范。目前，我国虽然在工程建设领域力推工程总承包模式，EPC模式也“炙手可热”，但不可忽视的是，仍有相当数量的EPC项目不是真正意义上的EPC，而是对传统施工总承包模式下各项业务的机械捆绑。这样不仅不能发挥EPC模式应有的优势，反而连传统模式优势的发挥也会受到束缚，常常导致项目开展遭遇困难。

两类模式成发展方向。当前，EPC模式在实践中形成了“设计”主导与“施工”主导的两个方向。以“设计”为主导的方向，明确提出EPC实践要“以设计为龙头”，充分发挥设计的主导作用；以“施工”为主导的方向，则成为多数施工企业的必然选择。从当前数据分析看，设计企业开展EPC项目确实具有单一施工企业所不具有的优势和便利。有报道显示，10多年前勘察设计行业与建筑施工行业的产值比约为1:9，这一比例在2016年变为了1:6，而正是勘察设计企业总承包收入的快速增长，改变了设计企业的收入结构^[3]。与此相对，也有人认为从当前政策要求和实践来看，施工企业主导的工程总承包项目更容易成功。

（四）推行意义

后金融危机时代，世界经济由盛转衰，建筑业市场波动风险加大，中国建筑企业面临巨大挑战^[4]。房地产企业“不拿地、缓开工、快卖房”的政策给施工企业带来了“找活难、利润少”的严峻考验。居民消费价格指数CPI（Consumer price index）高位震荡，裹挟资源成本增加，也令房地产企业的资金链压力持续传递到建筑领域，致使施工企业经营压力与日俱增。在此背景下，转型发展以降本增效成为中国建筑业变革的重要命题。

近年来，我国在工程建设领域力推工程总承包模式。住房和城乡建设部等相关主管部门明确指出：积极推行工程总承包和工程项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施；是勘察、设计、施工、监理企业调整经营结构，增强综合实力，加快与国际工程承包和管理方式接轨，适应社会主义市场经济发展的必然要求^[5]。据不完全统计，自2016年中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确推出“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”以来，国家和地方政府相继出台了100多个推进工程总承包发展的文件^[6]。同传统的施工总承包模式相比，EPC模式具有降低建造成本、缩短建设周期，充分提高建造品质、优化资源配置、减少业主组织协调量的显著优势。对于中国建筑业而言，推行EPC模式必将成为建筑企业实现降本增效和转型升级的重要举措。

（一）现有法律缺乏强有力的支撑

当前，我国有关EPC模式的立法依然十分薄弱。无论是在立法层级还是制度内容上，都不足以为EPC模式的实践提供强有力的支撑。即使是目前效力等级最高的《合同法》和《建筑法》，对于工程总承包也只有原则上的规定，缺乏实践指导意义。此外，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》等对EPC模式推行具有较大影响力的政策文件，与各省市自行制定的一些相关规范性文件（如《浙江省住房和城乡建设厅关于工程总承包试点工作情况的通报》《湖南省人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》等）无异，均不具有法律层面的强制力。在内容上，这些文件还普遍存在“提倡性多、强制性少”的特点，并且缺乏统一规范，其中不乏有相互矛盾之处。而关于EPC模式的招投标规章制度及市场准入资质等方面，也均未形成明确的法律依据。

（二）国外引进工程总承包模式存在的中外衔接问题

与国外成熟的EPC实践相比，国内实践EPC模式可谓“蹒跚起步”。在市场接受程度、各方参与主体理念及参与能力等方面，国内外情况都大有所异。不论是“引进来”还是“走出去”，中国企业实践EPC模式均未能充分发挥其优势。以中铁十八局承建的沙特麦加轻轨项目为例，中国铁建以17.7亿美元合同总价中标，远低于沙特国内最大承包商本拉登公司的27亿美元报价，最终该项目巨额亏损41.53亿人民币。在国内，浙江一建承包的温州平阳星际科幻股项目因实际施工费用将远超合同总价而中途停摆，江西宜春丰城电厂工程因EPC参与方管理失当而发生恶性死亡事故。这些EPC项目最终都因“水土不服”而遇到麻烦。

（三）当前推行EPC模式与传统施工总承包模式存在的冲突衔接问题

当前，传统施工总承包在建设领域依然占据主流。30多年来，传统承发包模式的实践令业主在选用EPC模式时存在较高的学习成本，“设计主导或牵头”“按图施工”“设计施工相分离”“低价中标”等思维难以在短期内改变^[7]。大多数项目业主仍然习惯于传统的设计、施工分离的总分包模式。对于EPC项目而言，在设计方面EPC中的“E”不单纯代表施工图设计，还包含整个建设工程的总体策划以及整个项目的组织管理；在采购方面EPC中的“P”不单指一般意义上的建筑施工设备材料采购，还包括专业设备、材料的采购；在施工方面EPC中的“C”也并非仅仅局限于工程施工，还包括安装、试车、技术培训、工程管理咨询等一系列内容。此外，EPC模式在许多方面同传统施工总承包模式均有诸多不同。因此，实施EPC项目必须改变传统模式下工程项目的组织管理方式。

（四）当前推行EPC模式的市场基础仍然较为薄弱

与国外EPC模式“自下而上”的发展形态不同，国内推行EPC模式实际上是一场“自上而下”的运动。尽管如此，国内推行EPC模式依然无法绕过市场自主选择的过程。从学习国外鲁布革经验到试点推广，从调整放缓再到加速推进，EPC模式在我国的发展更多依赖政策层面的推动。不容忽视的是，当下与推行EPC模式相关的制度环境及制度安排依然很不完善，市场上实践一个EPC项目依然面临着交易成本过高的困局。正因为交易成本过高、制度供给不足、配套不完善，EPC模式在市场中真正被接受的程度也不高。

（五）工程总承包商能力欠缺， EPC模式在实践中“换汤不换药”

当前，承包商功能或资质单一，不具有实施EPC模式的能力，无法做到设计与施工的深度融合，是导致EPC模式实践走样的最根本原因。同房屋建筑和市政基础设施领域较少涉及复杂设备采购及安装，主要采用传统承发包模式相比（当然，在房屋建筑以及市政基础设施领域力推EPC模式也是当前我国“建筑业变革”的一项重要内容），EPC模式一般适用于大型工业投资项目，主要集中在石油、化工、冶金、电力工程，采用该模式建设的项目一般具有投资规模大、专业技术要求高、管理难度大等特点^[8]。虽然我国正处于新一轮大力推广房屋建筑和市政基础设施领域实施EPC模式的进程中，但现实中即使是规模较大的工程公司都极度缺乏具有EPC项目管理能力及经验的专业人才，不少企业还存在“设计的懂设计，施工的懂施工，做好EPC只需要将两拨人马放到一起就可以”的机械思维。缺乏真正懂行的专业人才，承包商惯用传统模式来运营，EPC项目最终难免会出“岔子”。

（一）强化法律支撑：为EPC模式推行提供法律依据

当务之急，加速推进EPC模式需要尽快出台正式、高效、统一的法律规范，并对EPC规范性管理文件、工程合同范本、招投标制度及市场准入资格等作出统筹安排。具体而言，在EPC项目管理规范及相关文件的效力层级方面，笔者认为是否需要形成法律级别的文件仍待商榷，但是“一行政法规与多部门规章”的格局或有其必要。当前，公路、铁路、房屋建筑和市政基础设施建设等领域已经出台了《公路工程设计施工总承包管理办法》《铁路建设项目工程总承包办法》《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。应当说，不同领域自行出台关于工程总承包的管理办法虽似琐碎及有失统一，却也是推进本领域EPC模式实践发展的最佳方式。究其原因，各领域的不同特性本身可能会存在适应不同EPC模式实践方式的可能。故如何汇总各领域实践EPC模式的共性经验以形成一部更高效力的统一规范，尚需借鉴更多EPC项目实践经验以作选择。在工程合同范本方面，进一步修改并完善EPC项目所适用的《建设项目工程总承包合同示范文本》以及与之相配套的设计分包、采购分包、施工分包及项目管理协议书等仍为现实所需；在招投标规章制度方面，我国《招标投标法》第三条规定：建设工程的主要类型包括勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，但是对工程总承包却没有说明,关于EPC模式该如何开展招投标活动的制度阙如仍待早日填补；在EPC市场准入资格方面，企业资质和联合体投标的问题依然困扰着众多公司，实践中应如何操作亟待政策与法律协调解决^[9]。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》对此也有规定，但该管理办法从效力层级上看，仅属规范性文件，约束力有限。

（二）理顺模式衔接：推行符合规范、顺应国情实际的EPC模式

EPC模式“引进来”需结合中国实际，再次“走出去”同样须遵守国际惯例。对于中国建筑企业实践EPC模式而言，及时调整思维理念至关重要。EPC模式的实践终究也需因地制宜。以“走出去”为例，中国建筑企业深受国内传统建设体制的影响，往往按照国内工程项目的管理模式进行国际工程项目管理，致使整个项目比较混乱，无法顺利完成^[10]。如上述提到的麦加轻轨项目，中国铁建就是盲目参照国内广州轻轨及武咸城际铁路建设经验，未充分考虑国内外实践项目的根本不同，以至未掌握项目设计、采购及分包权利，遭遇巨额亏损。

在国内，实践EPC模式则必须妥善解决与传统模式之间的衔接问题。EPC模式同传统模式相比在适用范围、招投标方式、风险承担形式及项目管理方式等方面都有诸多不同。真正规范意义上的EPC模式推广必然是一个循序渐进的过程，不会在短期内实现。对广大施工企业而言，做好设计与施工的深度融合是当前确保EPC项目顺利实施的首选有效途径。如果承包商在项目初始阶段就可以参与设计环节，就能够把自身在建筑材料、施工方法、结构形式、价格和市场等方面丰富的知识和经验充分地融于设计之中，从而对工程项目的经济性产生积极的影响^[11]。除此之外，在EPC项目管理方式上，还应当建立并完善适应EPC项目需求的管理体系，设置专营项目管理的组织机构并配备专业的人才团队；在EPC项目风险承担形式上，业主则需要一改当初一味选取“最低价中标”的模式，将项目风险在业主和承包商之间作平衡分配，必要时承包商还需有为项目垫资及融资的能力。EPC合同若采取“固定总价”，将有可能极大影响业主与承包商之间的风险平衡。如实践中许多工程项目±0.0以下的风险经常是难以估量的，若一味选择“固定总价”，有可能出现进行±0.0以下工程都远超预期的情况。所以，EPC合同的价格形式必须慎选“总价包干”。此外，一定要改变“最低价中标”的传统思维：对业主而言，“最低价中标”将直接影响项目建设品质；对承包商而言，“最低价中标”也直接影响其项目建设利润。对双方来讲，“最低价中标”从来都不是最佳方案。真正的最佳方案应该是“价责对筹”，即“承包商做工要得到支付，业主付款要物有所值”；在EPC项目的招投标方式上，需要注意的是传统模式下大量施工企业参与竞标与EPC模式下一般采取邀标形式的区别，虽然邀标能够提高合作效率，但缺乏竞争同样也会使工程造价在一定程度上被“提升”，甚至出现“围标”。

（三）细化政策引导：培育并改善EPC模式推行的市场基础

相对于传统模式而言，工程总承包模式在我国的兴起相对较晚，市场发育尚不完善，行业规范不健全，没有形成相对成熟的运营管理体系^[12]。国内市场对工程总承包的认同程度以及国内EPC型工程公司的发展情况，都要落后西方一大截。当前，虽然全国及各省市均发布了不少推进工程总承包模式的政策文件，如国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》提出：“加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包”等，但很明显这些政策文件大都存在“倡导性内容多，强制性及实质性内容少”的问题，而且政策文件之间甚至还存在矛盾不一的地方，以至于业主选用EPC模式本身就存在较高的学习成本。从另一方面考虑，当前政策推动虽然能营造良好氛围，但始终是被动性路径，发包方缺乏主动性，市场需求自然也就“动力不足”。作为与传统模式相竞争的一种模式，如果缺乏足够的竞争力，EPC模式的推行也必然是缓慢的。所以，“提倡性”的政策发文亟须向“细化型”政策文件转变。值得关注的有以下几个方面：一是对EPC项目给予专项的财税优惠；二是对EPC项目给予更为宽松的融资环境及条件（国际上实施EPC项目大多通过“EPC+F”或“F+EPC”的形式，“F”在这里表示Financing，即融资之意。在国外，众多成功的EPC项目实践经验表明，“F”在EPC项目运作中至关重要，充分运用“F”能够为承包商争取较大的议价空间从而提高项目利润）；三是重点扶持一批具有行业带动性及代表性的企业转型为EPC型公司；四是充分发挥行业协会的教育培训功能，培养更多的EPC专业人才。处理好以上这些“细”的问题，企业实践EPC模式才不会被学习成本所困，政府推动方能转为市场主动需求。

（四）加强人才培养：重点补足总承包商实践EPC模式的人才短板

对于国内建筑企业而言，EPC模式无论在项目设计、采购、施工的前期策划还是综合管理方面都对配备专业人才团队有着更高要求。从C到EPC，尽快加强人才储备，打造一支适应EPC模式的管理团队至关重要。从一定意义上说，中外实践EPC模式最大的差距就是人才的差距，国内实践EPC模式不理想，归根结底也是因为企业缺乏高素质的复合型人才。随着国家政策的扶持力度不断加大，市场上EPC项目数量也与日俱增。但我国工程总承包的整体人才建设还是比较落后，复合型人才严重缺失，人员结构还是以施工管理为主，以设计为龙头的复合型管理人员结构偏低。当前，工程领域的人才结构主要还是适应了传统模式发展的需求，既懂设计，又懂采购、施工，或者具有EPC项目全过程管理经验的复合型人才则少之又少。可以说，今后EPC承包商之间的竞争，很大程度上就是高素质人才队伍之间的竞争。故而，加大EPC项目管理人才的培养力度，积极提倡和大力推进项目经理专业化、职业化刻不容缓。具体而言，必须重视设计人才队伍、项目管理人才队伍以及施工管理人才队伍的建设。我们需要培养一批符合EPC项目管理所需的项目经理、设计经理、采购经理、施工经理、财务经理，以及合同管理方面的复合型人才^[13]。因为只有大量储备专业人才，才能为加速推进EPC模式提供充足的智力支持。当前，我们应充分发挥政策发文的宣传扶持作用，为人才培养营造良好氛围环境，同时利用行业协会的教育培训功能开展更多关于EPC模式的培训，培养更多专业人才，缓解企业EPC人才短缺压力。

（五）确定示范案例：为总承包商实践EPC模式树立良好标杆模板

目前，我国具备工程总承包能力的EPC型公司并不多，大多数设计单位与施工单位都仅具有设计或施工的单一资质。而在国外，美国有近一半的工程是采用EPC模式的，国际上大型民用建筑项目采用EPC模式的比例更是达到了80%^[14]。这些都表明国外EPC型公司数量远高于国内，国外的EPC实践案例较之于国内可谓比比皆是。实际上，从国内开始关注在房屋建筑和市政基础设施领域推行EPC模式以来，大多数建筑企业都面临着如何开展EPC项目的疑惑。即使在政策吹风、行业协会开展培训以及自身加强学习的情况下，大多数企业实践EPC模式仍然是摸着石头过河。因为国内EPC型公司数量非常少，既有案例也非常缺乏经验。对于建筑企业而言，推行EPC模式既是转型机遇，同时也需要面对商务风险、组织风险、进度风险、安全风险、合同风险及融资风险等全过程风险的挑战。所以，无论是设计单位还是施工单位，无论是国内实践EPC还是国外实践EPC，中国建筑企业都迫切需要从各类典型案例中总结经验，吸取教训，避免“入坑”。对于一些重要EPC试点项目，更要做到精准跟踪和及时总结，从中观摩学习，为更好实践EPC模式打基础、作准备。

在过去的30多年里，EPC模式已经在我国石油、化工、冶金、铁路、公路等领域的实践中取得不少经验积累。进入加速推进的新时期，EPC模式还将继续在房屋建筑和市政基础设施等领域发挥重要作用。近年来，随着我国建筑业变革的不断深化推进，各种体制机制障碍不断消除，工程建设市场格局也将实现从合到分，从分再到合，最终走向一体化的转变。应当说，我国推行EPC模式不仅是社会和行业发展形势使然，更是建筑业参与国际竞争、对接国际市场的必然选择。在EPC模式全面加速推进之际，行业人士唯有面对困境考验，展望未来，迎接挑战，才能引领行业企业走向更广阔的明天。