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中国勘察设计协会主管主办
城市规划应对
突发公共卫生事件的问题及建议
亚太建设科技信息研究院有限公司 张一航 温禾 陈永
城市规划的历史进程与公共卫生密不可分，二者有着共同的历史渊源和关注焦点。现代城市规划的起源和目的就是为了改善公共卫生，从而满足社会改革的需求。2003年“非典”疫情暴发之后，国务院相继颁布了《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》等一系列政策及相关文件，规范了我国突发公共卫生事件的制度体系。学者对城市的规模控制、形态布局等方面也作出了相应的研究。2020年新冠肺炎疫情的暴发，再次暴露出城市管理仍存在一系列薄弱环节，如区域联防联控机制不健全、城市防灾减灾体系不健全完善、社区精细化规划精细程度不足等问题，表明城市规划在应对突发公共卫生事件时所发挥的作用非常有限。城市规划是防患于未然的根本，因此，需要对此次疫情暴露出的城市规划问题进行剖析和审视，并在健康城市和可持续发展的理念下思考城市规划的未来发展趋势。 城市发展对疫情防控的影响 高度城市化，造成人员大规模聚集和季节性迁移 2019年，我国常住人口的城镇化率为60.6%，随着城市规模的迅速扩大以及人口高度集中程度的增加，城市安全成为迫切需要重视的问题（图1）。此外，据国家统计局2019年的数据显示，我国现有的2.36亿流动人口，促成了春运大潮，在一定程度上加大了2020年我国新冠肺炎疫情的控制难度（图2）。 城际交通便利化，加速了大量人员的快速流动 2003年，我国高速铁路客运服务尚未开通，民航1年的客运量为8700万人次；而2018年，我国铁路客运中高铁营运里程已达到3万公里，民航客运量超过6亿人次。便捷、快速化的交通，也是此次疫情防控难度增加的一个重要外界因素（图3）。 总而言之，城镇化快速发展带来的城市人口聚集，城市内发达的公共交通，城际间便利的高铁、民航、高速公路，以及经济全球化大背景下的人员流动，不仅使得疫情传播速度更加迅猛，同时也意味着通过交通方式切断有害病毒传播路径的难度成倍增加。 疫情暴露出的城市规划及公共治理问题 在我国40多年的城市规划实践中，功能分区一直是其核心指导思想。但过高的开发强度、过度的功能分区，造成了城市治理难度增大、基础设施配置不足、公共服务水平不高等问题，大大降低了城市规划对于公共卫生问题的预防和保障作用，甚至引发了相应的社会问题。 区域联防联控机制不健全 伴随着我国对外开放与区域一体化发展，城市群、都市区逐渐壮大，交通、经济、文化等联络紧密，成为参与全球竞争的基本单元。但在面对突发性的公共卫生事件时，城市规划却缺乏有效的区域联防联控机制，导致事件发酵并不断蔓延，殃及区域内的其他城市。 城市防灾减灾体系不完善，数据信息对管控支撑不足 此次疫情暴发初期，武汉曾一度陷入混乱局面，政府、医院等难以有序开展应急工作，具体表现在预警分级不明确、物资储备匮乏、各部门响应机制滞后等多个方面。这也从侧面暴露出我国公共卫生突发事件相关信息的监测与预警机制不健全、管控层级不清晰等方面的问题。此外，由于城市规划中应有的防灾减灾体系和配套设施要求不够完善，导致相关部门无法随时掌握疫情检测信息并开展相关评估，并采取有针对性的有效措施。 社区规划精细程度不到位，基础控制作用有限 社区作为公共卫生突发事件防御的前沿阵地，责任重大，应当在城市治理层级中发挥出基础性的控制作用。然而，在应对此次新冠肺炎疫情时，多数社区缺乏管理经验，在相关人员培训、突发事件应对等多数工作细节存在严重不足，暴露出管理混乱、效率低下、应对困难等问题。还有一些老旧小区长期处于“开放”状态，在疫情中显得十分“脆弱”。 城市传染病专项防治规划缺失 目前，我国各级城市普遍存在突发公共卫生事件专项规划缺失的问题。综合防灾减灾，一直是城市规划编制体系中重要的组成部分之一。作为城市危机应对管理的综合性内容，其主要包含城市总体规划中的综合防灾减灾篇章以及综合防灾专项规划，从总体规划到专项规划层面形成上下传导的规划体系。 此外，基于政府不同部门的灾害事权范畴，还展开了城市抗震防灾规划、防洪规划、消防规划、地质灾害防治规划等单灾种防灾规划内容；按照专业要求及灾害特性，自成体系，制定了较为详尽的策略。但是，大部分措施多为工程性的，规划内容的综合性较弱，缺乏针对防灾空间布局、防灾设施、区域防灾体系、公共卫生安全体系以及应急保障体系等内容的统筹考虑。 城市规划应对公共卫生事件的建议 推动健康城市、都市圈、城市群规划发展 城市规划几乎无所不包：创造美丽环境、提高城市的地位和竞争力；完善城市的功能、构建完整的产业体系，以促进经济的发展；实现可持续发展，并减少对生态的破坏。在疫情面前，这些都不是最主要的，或者说不是城市规划的最终目的。城市规划的最终目的必须与人民的健康密切相关。欧洲健康城市项目实践给出了城市规划的本质：为现在和未来的人们享受高质量生活提供最佳机会。 这就要求在城市规划中，应限制城市规模的无限扩大，控制人口密度、降低容积率、减少聚集性人群的发生比例，从而有效阻断传染病的传播途径、减少发病率。除此之外，城市发展还要立足长远、防患未然，规划中可尝试划定战略留白用地，以应对城市发展的不确定性，为未来发展留有余地。此外，此次疫情最严重的地区为武汉市及其周边的黄冈、孝感、随州等地区，即武汉都市圈范围，这表明疫情扩散的方式与社会经济活动高度一致。在都市圈健康规划中，应强化都市圈公共卫生的总体目标，而不仅仅只关注各个城市的独立目标。 增设传染病防治专项规划 有学者提出：为了防止传染病蔓延，要在编制城市规划中增加“传染病防治规划”，在城市规划层面为传染病防治提供一定的措施。具体而言，该规划应包括以下几个方面的内容：第一，制定传染病隔离设施规划。隔绝传染源是有效控制传染病的手段之一，会对控制病毒传播带来显著效果。因此，建立传染病隔离设施，对于传染病源的控制和下一步的治疗与监管措施都将发挥一定的辅助作用。第二，建立健全传染病人的运输设施。运送传染病病人到医院等隔离场所的途中，也是病毒传播的重要途径，应在城市道路系统的规划中，建立健全传染病人运送的专项通道，尽量减少传染病病原与外界的接触，从而阻断传播途径、减少病毒的传播。第三，制定传染病治疗设施的规划。以“非典”时期的小汤山医院和武汉雷神山医院为例，传染病的治疗需要更为专业和隔离的环境，因此，建立传染病相关治疗设施的规划，也是传染病防治规划中的重要环节。 加强公共疾控与国土空间规划的结合，建立“公共健康-空间规划”双构平台 当前，我国疾病防控体系主要包括国家、省、市和县四级疾病预防控制中心，以及基层社区卫生服务中心和农村乡村卫生机构，由这些公共卫生和疾控部门对传染性疾病进行数据监控、收集和统计。 针对这一现状，建议通过丰富监测疾病类型、细化社区级的统计数据，共同合作建立“公共健康-空间规划”双构数据平台，搭建起城市居民健康状况和城市空间的关联体系；通过双构平台的建构，进一步指导城乡国土空间规划，均衡布局物质生产和流通空间，建立疫情时期基本生活物资的生产和流通体系；合理布局公共卫生应急救治医疗体系，择选预留临时性集中救治医疗设施用地，合理划定疫区等级和社区防控，精确规划检查网络进行布点防控，避免出现患者集中在少数医疗机构的现象。疫情期间，双构平台还将可以有效整合信息、动态监控疫情，并进行针对性管理。 提升社区规划和治理的精细化程度，优化“社区-城市-生态格局”关系 社区规划在空间规划体系中的地位和作用应当得到全面提升，特别是社区规划和治理的精细化程度。 一是要注重社区内部设施的合理布局，融合15分钟社区生活圈规划理念，在合理调查和评估本社区居民日常行为的基础上，构建配套设施齐全、无障碍等功能复合的公共活动服务网络，以匹配居民日常生活服务基本需求和运动需要，进而激发社区空间活力。 二是对于存在“城中村”的大型城市而言，“城中村”基础设施较差、人员较为混杂，是传染病病毒传播与扩散的地点。在城市规划过程中，要更加重视“城中村”的改造工作，改善人居环境，阻断病毒的传播途径。 三是要制定兼容极端条件的规划预案，以同时满足常态及非常态下社区家庭的基本生活需要，如重大防疫及自然灾害、大规模群体冲突，甚至局部战争，通过设置极端条件优化“社区-城市”关系，特别是规划设计与空间建设，要能够在极端条件下以社区为基本单元实现有效的空间管控和物资供应。此外，极端条件下的多层级空间运转预案，也将是每个城市亟待弥补的工作内容之一。 四是应当注重社区与外部生态格局衔接，结合城市绿道、碧道、风廊等宏观规划格局，尊重和合理利用场地自然资源设计社区绿地系统、公共开放空间和慢行交通系统，注重通风设计，维护空气、水、土壤环境的卫生整洁。 总结 现代城市规划的诞生主要源于减少交通堵塞、改善公共卫生、支持住房和卫生设施方面的社会改革的需求。我国城市规划过去40多年的发展实践，由于过于注重功能地块的使用和区分，忽略了公共服务中的卫生安全健康等问题。此次疫情的暴发，迫使城市规划者进行反思，回归“以人类的健康为根本目的”的规划本质，适当控制城市的发展规模和人口密度，在未来的城市规划体系中，完善传染病防治的专项规划。同时，城市规划者应当使用科技手段，充分利用公共疾控数据及其他大数据，加强公共疾控与国土空间规划的结合，提升城市防灾抗灾能力。在社区治理层面，应当提升社区规划在整个规划体系中的地位和价值，加强对社区健康度和安全度的营造，合理布局设施和控制人口规模，重视“城中村”的改造及完善工作，从而提升社区的抗风险能力，并为社会治理结构的完善奠定坚实基础。
