工程总承包发展历史回顾

作为我国工程建设和工程设计改革的一部分，勘察设计行业推行工程总承包起步于20世纪80年代，工程项目管理逐步成为勘察设计企业研究和实践的重要内容。政府推动工程总承包，历经三次“发力”。

政府发力第一阶段（1984年–1999年）：从探索到定向

1984年9月，国务院提出鼓励成立工程承包公司；1987年4月，原国家计委等四部门推行工程总承包试点，10家设计院成为第一批试点单位；1992年11月，原建设部在勘察设计行业试行工程总承包资格管理制度，先后有560家设计单位获得了工程总承包甲级资质、2000多家企业获得了乙级资质；1999年8月，原建设部推动大型设计企业创建国际型工程公司；1999年12月，国务院办公厅转发原建设部等部门《关于工程勘察设计单位体制改革若干意见》的通知（国办发〔1999〕101号），全面推动勘察设计单位进行体制、机制、功能性改革，要求勘察设计单位向国际通行的工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司转型，为固定资产投资全过程提供技术性、管理性智力服务。

政府发力第二阶段（2003年–2011年）：从培育到规范

2003年2月，原建设部印发《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，首次定义工程总承包、工程项目管理业务模式，取消了工程总承包资质，鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理资质的企业开展工程总承包；2005年，原建设部发布第一部《建设项目工程总承包管理规范》；2007年6月，原建设部发布《建设工程勘察设计资质管理规定》（第160号部令），规定有工程设计资质就可以承担相应领域的工程总承包。到目前为止，此规定没有改变。2011年，住房城乡建设部发布第一部《建设项目工程总承包合同示范文本》。

政府发力第三阶段（2016年–2019年）：从工业到建筑市政

2016年2月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，全国各地在建筑、市政领域广泛开展工程总承包试点；2016年5月，住房城乡建设部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），提出大力推进工程总承包，政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式；2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），提出完善工程建设组织模式，加快推行工程总承包，培育全过程工程咨询；2019年12月，住房城乡建设部、国家发展改革委联合发布《房建和市政基础设施工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），提出工程总承包单位应具备设计、施工双资质，或者设计、施工单位组成联合体。

改革开放40多年来，我国工程总承包市场大发展离不开有关政府部门的大力推动。工程总承包市场的成熟、工程总承包企业的成长、相关政策的完善依然需要政府发力。

勘察设计行业工程总承包发展情况

工程总承包营业收入（依据住房城乡建设部统计数据）

全勘察设计行业

2023年，勘察设计行业完成营业收入94154.51亿元，其中工程总承包完成45344.99亿元。与相同统计口径的2017年相比，6年工程总承包营收增加了24537.95亿元，增长了118%。

21个行业

2023年，21个行业完成营业收入75558.40亿元，其中工程总承包营收39258.97亿元。和2017年相比，6年21个行业工程总承包营收增加了25627.82亿元，增长了188%。2023年，21个行业工程总承包营收累计占比52%，如图1所示。其中，核工业、冶金、建材、机械、化工石化医药5个行业工程总承包营业收入占比达到或超过60%；电力、轻纺、铁道、建筑、公路、市政、煤炭等行业工程总承包营业收入占比超过或接近50%。

图1 行业工程总承包营收累计占比排名

房屋建筑

在2023年各行业工程总承包营业收入中，房屋建筑收入为17306.54亿元，占38.17%，已经接近工业、能源、交通等领域工程总承包营业收入的总和，与2017年相比，增长228%。建筑专业领域工程总承包的发展速度超过21个行业的平均水平。

全行业总承包排名（依据中设协工程总承包营业额排名收集数据）

根据中国勘察设计协会总承包分会营业额排名结果，中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司、中国铁路设计集团有限公司已经连续四年位居第一、二名。2023年，完成工程总承包营业额最高达到440多亿元。

排在前50名的企业主要集中在石油和化工、水利水电、电力、机械、冶金等行业，铁道、核工业、建材、市政、公路、航空、纺织、有色等行业有少数企业入围。

问题与挑战

工程总承包模式的快速推进的同时，许多设计企业对市场变化难以适应。近几年反映较多的问题有以下几个方面：

一是“双资质”给设计企业发展工程总承包带来障碍，甚至工业项目也要求实施双资质，和现行政策要求不符。

二是联合体“联而不合”“设计施工两张皮”，致使工程总承包项目难以达到预期效果。

三是市场监管系统中，市场主体没有工程总承包单位。

四是工程总承包项目以审计结果进行竣工结算，伤害了企业开展工程总承包的积极性。

五是中标过低、多数风险向承包商转移、过度压缩工期等，使得工程总承包市场失去了公平。

六是工程总承包推不动、搞不好，设计企业要多从自身找原因，根本问题还是工程总承包能力不足，主要表现在以下几个方面：设计企业沿用固有组织模式，没有建立项目管理组织机构，工程项目管理能力不足；企业没有建立科学的项目管理标准体系和实用的项目管理信息平台和软件，工程项目管理效率不高；企业缺少专职的工程项目管理人才，项目经理缺乏工程管理经验，项目管理水平不高；项目以包代管，管理粗放，推诿扯皮，有头无尾，项目风险加大，等等。这些问题必须引起我们反思。

总体来看，勘察设计行业工程总承包业务发展很快，但如果观察近10年营收占比，基本稳定在50%左右，甚至出现下行迹象。机遇和挑战并存，工程总承包市场虽大，但不够成熟，设计企业要发展，但工程总承包能力有待提升。工程总承包需要更多成功案例去示范、引导。

为什么要加速勘察设计企业转型

企业分类

国际上，通常将为建设项目提供服务和承包的企业分为工程咨询公司、施工承包公司、工程公司三大类。

工程咨询公司是为工程建设各阶段提供技术和管理咨询服务、帮助业主实现建设目标的专业公司或综合性公司，其业务主要包括前期规划、工程勘察、可研、设计、造价、招投标、工程项目管理等。工程咨询公司可以提供全过程工程咨询，也可以提供某一专项咨询。

施工承包公司主要业务是施工总承包、专业承包或分包，国内大量施工企业属于这一类型。

工程公司是以交付项目为基础的工程服务公司，致力于某一个或几个专业领域，如化工、能源、交通等，具有很强的工程设计能力和工程项目管理能力，既可以承担各类工程咨询业务，也可以承担设计–采购–施工工程总承包，但通常不做施工承包，除非有专业施工队伍。

设计企业类型及业务细分

设计企业类型及业务细分情况详见表1，对比发现，可以得出以下四个观点：

 表1 设计企业类型及业务细分

一是从设计院到工程咨询公司，再到工程公司，是企业业务链从上游往下游自然延伸的过程。

二是工程设计始终是工程建设业务链的核心环节和基础。

三是大型工程咨询公司和大型工程公司，都是具有很强工程项目管理能力的项目公司，既可以提供全过程工程咨询，也可以承担工程总承包，具体方式根据项目风险与获得利益大小的平衡结果决定。

四是工程公司的工程总承包能力不在于是否有自己的施工队伍，而在于施工管理能力，所以，国际上有施工队伍的和没有施工队伍的工程公司都存在。

我们需要改变

国际上通常是工程公司在做工程总承包，其他企业不做，也做不了，因为风险太大。

新中国成立以来，我国在相当长地时期学习苏联模式，设计、制造、施工各自独立运行，形成了设计企业、制造企业、施工企业，这些企业均不具备工程总承包能力，所以要改革。

既然多数企业是设计院体制，企业最擅长的业务是工程设计，有的已经扩展到规划、可研等前期咨询业务、造价咨询、工程监理等，但工程总承包和工程项目管理仍然是短板。所以，设计企业要转型，否则难以适应工程总承包和全过程工程咨询市场发展的需要。

建筑设计企业能否转型

工业设计院向工程公司转型取得成功，建筑设计院能否转型为工程公司？答案是肯定的。同样都是工程项目，工程建设的程序、项目管理逻辑是相同的，所以，所有的设计院都可以并有条件转型为工程公司。

有的建筑设计企业不断进行组织变革，逐步由项目管理部、工程总承包事业部演变到工程总承包公司，而且实现了设计、采购、施工一体化，这就是建筑设计院向工程公司转变的积极探索，这种变革一定会给工程总承包带来成功。

为此，设计企业要制定长远发展战略，要明确主业做什么，是工程设计，还是全过程工程咨询，还是工程总承包。如果发展工程总承包业务或全过程工程咨询，设计企业必须向工程公司转型。

努力推进工程总承包高质量发展

工程总承包和全过程工程咨询属于新兴高端市场，高端市场应该是高难度、高水平、高利润。许多设计企业都在努力开拓工程总承包市场，但是实施效果并不理想。如何推进工程总承包高质量发展，谈几点个人思考。

为什么企业利润率日趋下滑

近10年来，勘察设计行业综合利润率不断下降，已经从2014年的8%下降到3%，接近建筑业行业利润水平；个别行业的利润率已下降到2%。勘察设计行业与建筑业近10年利润率见表2。

表2 勘察设计行业与建筑业近10年利润率

注：勘察设计行业为营业收入利润率（依据住房城乡建设部勘察设计统计资料）；施工是指建筑业，为产值利润率（依据国家统计年鉴及相关研究报告）。

为什么企业利润率会持续下滑？为什么勘察设计行业的利润率持续下滑？个人认为，其原因主要包括以下四个方面：一是工程总承包规模不断扩大；二是同质竞争日趋激烈；三是技术优势不突出，缺乏市场竞争力；四是管理出效益，利润下滑根在管理。市场变了，项目管理能力没有跟上。

正确认识和理解工程总承包

工程总承包市场做大了，规模上去了。有人开始怀疑，他们干的是不是工程总承包。个人认为，承包模式是不是工程总承包可以从以下四个方面判断：

第一，工程总承包企业是单一责任主体。由一个企业对工程总承包项目总负责，只有这样才能保证项目利益的一致性，有利于按合同要求实现建设目标，保证项目建设质量。

第二，工程总承包合同应采用固定总价。采用固定总价，有利于充分发挥工程总承包企业的技术和管理优势，充分调动工程总承包企业的积极性，精心设计、精细化管理；有利于业主控制项目投资。

第三，工程总承包项目以设计主导。设计决定了项目质量、本质安全、费用和进度控制基准。任何一个建设项目都必须遵循先勘察再设计，先设计、再采购、再施工，前一工序是后一工序的基础条件，这就决定了设计在工程建设项目中的主导地位。

第四，工程总承包要体现设计、施工的深度融合，即项目管理团队的一体化、项目管理标准的一体化、项目管理平台的一体化、项目利益的一致化。

虽然目前许多工程总承包项目没有达到上述四个条件，但可以继续努力。否则，工程总承包在推行的过程中就逐渐和施工总承包趋同，失去了推行工程总承包的意义。

加速提升工程项目管理能力和水平

如何推动工程总承包高质量发展，关键在于工程项目管理能力建设。

第一，充分认识工程总承包的各种责任和风险，做好前期评估，不是所有项目都可以实施工程总承包。

第二，要树立以我为主的管理意识。我总包，别人是分包。对分包的管理不是以包代管。对于分包商，要建立长名单和短名单，要建立分包项目管理体系，做到分包可控。

第三，要坚持合作共赢。首先让业主对项目满意，其次要与供应商、分包商保持长期合作关系，稳定的合作伙伴是实现费用控制的重要保证。

第四，要建立与工程总承包相适应的组织机构，如项目管理部（项目经理部）、设计部、采购部、施工管理部、运行（试运行）管理部、工程造价和财务部、进度/费用控制部、质量安全部等。

第五，要配置专业岗位和专业人才，为项目实施储备人力资源。尤其要重视项目经理、设计经理、采购经理、施工经理、控制经理、造价经理等关键岗位人才队伍建设。

第六，要依照《建设项目工程总承包管理规范》建立以工程总承包业务为核心的企业项目管理体系，包括程序文件、工作标准/工作手册等。每个项目都要根据实际编制项目管理手册。

第七，要尽量采用矩阵式项目管理组织，实行项目经理负责制，体现“让专业的人做专业的事”。

第八，要加强信息化、数字化管理平台建设，让数字赋能。工程总承包业务具有数据传递、数据集成、数字赋能优势，开发应用配套的先进管理软件、信息平台十分重要。

实现工程总承包高质量发展，要坚持质量优先、效率优先、效益优先。做好工程总承包，离不开项目管理标准指导，离不开专业的管理组织和人才，离不开先进的项目管理技术和软件。

结语

目前，勘察设计企业已进入新的高质量发展新阶段。

第一，技术要求更高。市场需要我们提供新的产业发展方向，需要我们提供绿色低碳模式，需要我们交付高端智能建设项目。整个国家都在向绿色低碳和数字化转型，转型需要新的技术支撑，是否拥有相应的先进技术，包括软件技术，是企业能否赢得未来的关键。

第二，服务要求更高。全过程工程咨询等新业务发展，要求从宏观到微观、从规划到实施，再到运营，切实提升企业服务能力。这一点，有的企业做到了，但是很多企业做不到。

第三，组织要求更高。现有的设计院模式已经不能适应行业发展需求，需要加快推进技术创新、组织变革、业务模式变革、数字化转型。这个变革是痛苦的，但是大家都在努力。

第四，人才要求更高。需要打造新的人才结构和人才队伍。推动工程总承包，是最好的人才调整切入点和落脚点。

总之，推动业务变革，首先要推动组织变革、制度变革、人才变革。勘察设计企业只有向工程公司转型，才能做强做大。（本文根据荣世立在9月25日–26日召开的第四届全国勘察设计行业工程项目管理大会上所作主旨报告录音及PPT摘编整理，未经本人审阅）