园区开发项目投资建设模式探讨

中信工程设计建设有限公司  王赟

1979年，深圳蛇口工业区作为中国第一家产业园，拉开了我国产业园区建设的序幕。经过40余年的稳步发展，产业园区在全国各地展开布局，各式各样的创意产业园、高新开发区不断涌现，在数量和经济规模上均取得了瞩目成绩。产业园区作为产业集群的重要载体和组成部分，在现代化经济体系建设中越来越受到重视。产业园区作为区域经济发展的龙头，对外开放、招商引资、管理创新的载体，是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，在聚集创新资源、培养新兴产业、推动城市建设等方面发挥了重大作用。

产业园区及园区开发项目的内涵

产业园区指在一定的产业政策和区域政策的指导下，以土地为载体，通过提供基础设施及综合配套服务，吸引特定类型、特定产业集群的内外资企业投资建厂，通过资本、产业、技术、知识、劳动力等要素高度集聚，增强产业竞争力，并向外围辐射的特定区域。土地性质一般为非居住用地、商服用地，以工业、物流基础、教育科研、文化设施、体育等用地为主。产业园区涵盖范围很广，包括工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区以及各类特色产业园区。而园区开发项目就是在产业园区内进行统一的征地补偿与拆迁安置，并进行道路桥梁、市政管网、学校医院等配套设施建设，形成城市功能完善、基础设施完备的产城融合发展区域，为当地经济社会发展提供土地及设施载体。

园区开发项目的内容

园区开发项目一般包括园区的规划设计、土地整理储备、基础设施建设运营和产业人口导入等。策划规划设计包括整合国际、国内相关产业规划资源，深入研究产业发展机遇与方向，为园区制定精准的产业发展规划，并为后续规划设计和产业招商提供依据和方向，推动园区价值增长预期。土地整理和拆迁安置是指按照相关规划和项目建设需要，完成土地整理和拆迁安置工作，保障园区后续建设和运营，为园区发展奠定基础。基础设施及公共设施建设是为园区内道路、供水、供电、排水、通信、绿化等基础设施以及产业发展中心、配套生活设施等公共配套项目的建设，保证入园企业全方位生产生活需求，为园区后续发展提供保障。基础设施运维及公共服务包括园区物业管理、公共项目经营与维护、基础设施维护，保障园区公共功能正常发挥、园区企业日常生产良性运转。

园区开发类项目的特点

园区开发类项目建设范围广、建设内容多，因此投资规模往往金额巨大，在园区初始开发时期对资金的需求集中且量大。同时，由于园区开发项目需要提供没有明显收益的公共基础设施和公共服务的功能，而园区企业的培育和土地增值需要一定的时间，因此，园区开发类项目通常开发周期长、资金回报期长。另外，园区内土地性质多样，业态分布多样，各类项目风险收益差别较大。

经过40多年的发展，各级地方政府因地制宜，根据国家引导和市场需求情况，积极探索，大胆实践，已经形成多种较为成熟的开发模式。从市场开发主体来看，我国产业园区开发模式可分为政府主导开发模式、企业主导开发模式、政企合作开发模式三大类。

政府主导开发模式

这是目前中国各级地方政府最常使用的产业园区开发模式。一般采取由政府派出机构的管委会或由政府出资设立开发公司来主导园区的开发并负责园区管理，园区管控者既是管理者又是开发商。在地方政府主导下，做出园区规划并组成开发机构，通过制定相关产业支持政策、税收优惠条件，营造园区与其他产业地产项目所具备的独特优势，然后通过招商引资、土地出让等方式引进符合相关条件的产业发展项目。

在这种模式下，资金主要来源于财政预算资金、政府举债以及开发公司的融资，社会资本仅负责项目建设。典型的实施模式有政府购买服务、EPC、EPC+运维和施工总承包。这种开发模式的优势是可以利用政府权威协调各种社会资源和关系，有利于争取到各种优惠政策，在招商引资中有利于消除投资商的顾虑，资金来源于财政资金，可以让园区开发迅速启动，弥补开发初期资金不足及不易吸收社会资本的问题。缺点是易存在“小政府、大社会”的弊端，政府容易为了政绩，不顾经济效益，盲目大干快上，财政资金的有限性也易导致园区开发进程受阻。

企业主导开发模式

这种模式一般由一家企业负责园区的综合管理与开发。最典型的案例如由招商局集团开发的深圳蛇口工业区。通常由某个产业领域具有强大综合实力的企业，营建一个相对独立的产业园区；在自身企业入驻且占主导的前提下，借助企业在产业中强大的凝聚力与号召力，通过土地出让、项目租售等方式引进其他同类企业的聚集，实现整个产业链的打造及完善主体企业引导模式。按照主导企业的类别，可分为：产业企业主导模式，如上海石化工业园区、联想集团的大庆科技城等；地产企业主导模式，如金融街园中园、绿地集团滨湖国际总部产业园等。按照出资企业的性质划分，可分为：国有企业主导模式，如招商局集团的蛇口工业园区；民营企业主导模式，如深圳的天安数码城民营科技园；外资企业主导模式，如上海的漕河泾微电子高技术开发区；联合企业主导模式，如浦东金桥出口加工区等。

在这种模式下，项目资金主要来源于企业，将政府投资项目转变为企业投资项目，或使用财政资金的企业投资项目。典型的实施模式有F+EPC、政府授权、股权合作和产业招商。这种模式的优势是完全按照市场经济规律运作，资金由社会资本投入，市场敏感度高、运作效率较高，但也存在开发企业过于考虑经济效益忽视社会效益，开发企业承担部分社会管理职能，负担过重的情况，对开发企业的资金实力、运作能力要求很高。

政企合作开发模式

政企合作开发模式介于前两种模式之间，政府负责研究制定产业政策、产业规划、发展战略、促进产业结构优化等，企业负责实施园区项目的具体设计、建设、运营等，政府和企业在责权利及风险上按约定的规则进行分担。这种模式充分发挥了政府和社会资本各自的资源与创新优势，兼顾了经济与社会的全面发展，实现了优势互补。典型的实施模式有PPP模式、特许经营模式等，典型案例有华夏幸福与河北固安县政府以PPP模式开发的固安新兴产业示范区。

近年来，随着中央连续出台去杠杆相关政策，严控地方政府负债，地方政府融资渠道收窄，传统的由政府主导的园区开发模式面临严峻挑战。这种情况下，政府转而寻求社会资本参与到园区开发过程中，PPP模式得到大力发展。PPP模式下，项目融资由社会资本与政府方出资代表成立的合资公司负责，政府每年根据绩效考核结果付费。这种模式既提高了融资效率，减轻了财政负担，由于社会资本的参与和绩效考核的监督评价机制，还提高了产业园区的建设管理水平，有利于实现公共产品和服务的多元化供应，推进供给侧结构性改革。

尽管我国产业园区的发展取得了瞩目成就，对国家经济的发展作出了重大贡献，但由于各产业园区运作效率不一，产业园区发展情况千差万别，运作良好的产业园区成功拉动地方经济发展，也存在部分产业园区大量空置，造成资金资源浪费的现象。笔者认为，园区开发项目投资建设模式的策划与选择在园区开发建设过程中发挥着至关重要的作用。适宜的投资建设模式既能满足投资建设的资金需求，还能提升建设效率，带来经济效益和社会效益，但是没有一种投资建设模式是万能的，必须因地制宜、与时俱进，根据当时当地的园区具体情况具体分析。做好园区开发项目投资建设模式的策划，需从以下几个角度充分考虑。

园区项目的开发体量和开发规模

一般来说，如果园区项目开发面积大、投资规模巨大、投资建设强度高，会导致单一企业很难胜任，不宜由企业主导开发，应该充分发挥政府的主导作用，由政府担当主要的开发责任，再根据具体项目适度引入企业投资。如果是在较大规模的产业园区内再划分为若干小的园区进行建设，则可以考虑引入企业主导的开发模式，或者考虑政企合作共同开发，由企业或者政企合作成立的项目公司获得园区土地使用权后向银行申请园区建设贷款进行投资建设。

园区内不同项目是否具有经营性

对于非经营性项目，如公共市政道路、公益性设施等，具有无偿使用的特性，不能在建成后产生经营性收入和现金流，因此也无法市场化运作。针对这类项目的投资建设，更多的是依赖财政资金统筹，可采用政府发行一般债或者平台开发公司发行债券及筹措信贷资金后，再采用EPC模式进行建设。如果地方政府的一般公共预算收入较高，也可采用PPP模式中的纯政府付费模式进行投资建设。而对于经营性项目或者准经营性项目，项目建成后能产生一定的收入和现金流，如污水处理厂，供电供暖项目，收费隧道、停车场，可以收取租金的厂房公寓仓储设施等，这类项目可以吸引到社会资本投资建设，适宜采用PPP模式中的使用者付费模式或者可行性缺口补助模式。如果地方政府有举债额度，可申请通过发行地方政府专项债的模式筹集建设资金后再以EPC模式建设。此外，还可以考虑将经营性项目与非经营项目适度打包，只要能够满足项目整体现金流覆盖的相关要求，PPP模式或者发行地方政府专项债+EPC模式都是可以采用的投资建设模式。

园区内不同项目的建设特点

通常来讲，园区开发中包含市政基础设施项目、农林水利项目、交通设施项目、工业厂房项目、公共基础设施项目、保障房项目及住宅开发项目等。不同种类的项目在建设程序、施工难度、技术要求、管理能力方面都有很大的差异性。例如，对于工程难度较高、专业性较强的电力设施项目，适宜采用EPC模式建设，保障项目建设的安全性和专业性。而对于建设范围广、协调部门多的项目，可采用代建模式，发挥专业项目管理公司的工作经验和社会资源。

做好园区项目的规划和区域内资产资源的梳理

当前，不少产业园区存在定位不清、同质化严重、园区招商困难、园区内产业协同性不够等诸多问题。因此，必须重视产业园区的前期规划，从战略、功能、资源禀赋、地域特点、人才结构等各个维度充分考虑。优秀的产业园区规划，不仅包括战略规划、产业规划、空间规划，还包含招商规划、项目规划和投融资规划的系统性规划。尤其需要注意的是，招商引资必须与规划充分融合，突出规划引领，明确园区产业定位和发展方向。同时，有必要对区域范围内的存量土地资源进行梳理，对区域内土地类型进行全面摸排，切实提高土地利用效率，完善园区功能。另外，还要对园区内可提供的各项优惠政策做充分挖掘，在规划阶段就要对园区内各种项目的投资融资途径加以考虑，科学合理地确定项目投资规模。

投资建设模式要适应外部环境的发展与变化

产业园区历经40多年的发展，在不同的发展时期，采用的投资建设模式也有很大变化。有些投资建设模式因为不符合宏观环境的需要，已经被政策禁止或限制使用，成为了历史。有些投资建设模式因为顺应形势，适合发展需要，开始大放异彩。近年来，随着地方政府债务规模不断增加，防范化解财政金融风险，化解地方政府隐性债务问题，一直是党和政府着力解决的问题。因此，在考虑投资建设模式时，必须要注意是否符合国家的政策导向。

一是有增加地方政府隐性负债风险的投资建设模式受到越来越多的限制。2012年以前，BT模式是产业园区政府主导投资建设模式的主流模式，而随着《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）等文件的发布，BT模式基本无法得到金融机构的融资，逐渐失去市场。2017年，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）以及《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）等一系列去杠杠政策相继发布后，地方政府融资渠道收窄，政府购买服务模式被以负面清单的方式行了限定。《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（保监发[2021]15号）发布后，要求银行保险机构不得对承担地方政府隐性债务的客户新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资，不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。随着这些文件的出台，以F+EPC和ABO模式进行园区开发的项目已基本无法获得项目融资，这些模式的运用和落地也势必会受到影响。

二是能有效化解地方政府隐性负债风险的投资建设模式受到越来越多的政策支持。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《财政部关于印发〈2015年地方政府专项债券预算管理办法〉的通知》（财预[2015]32号）发布后，通过发行地方政府专项债筹措建设资金得到支持。经过几年的发展和探索，随着《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预[2020]94号）的发布，地方政府专项债的发行更是迎来了春天。目前，以政府主导模式进行园区开发的项目中，地方政府专项债+EPC的投资建设模式运用非常广泛。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）发布后，PPP模式也开始得到推广，并在园区开发项目中得到大规模的运用。在经历了2015年–2017年的爆发式增长后，随着《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）以及《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）等规范性文件的陆续出台，PPP模式的适用空间及范围会更加严格。

随着时代发展、社会需求的变化，园区开发项目投资建设模式的选择也在不断调整。在我国经济快速发展和转型的过程中，地方政府和企业都在不断探索更具适应性的投资建设模式。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，积极推进新型城镇化建设，产业园区开发作为推进新型城镇化进程的重要助推器，势必会成为推动经济高质量发展重要驱动力量。因此，在策划与选择园区开发项目投资建设模式时，一方面要在宏观上牢牢把握政策主线，以不新增政府隐性债务为底线；另一方面也要在符合政策法规的前提下大胆创新，通过政府引导，企业实施，广泛吸引优质社会资本进入，全力扩大资金渠道，根据园区开发项目的实际情况，积极探索建立多元且行之有效的投资建设模式。