城市更新是中国城市发展走向内涵式、集约式、精明增长的重要方式之一。关于我国城市未来的发展，在2015年召开的中央城市工作会议上，中央就提出中国城市的发展要坚持集约发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，防止“摊大饼”式扩张。而我国过去的城市发展，无论是大型城市，还是中小型城市，在空间上都走过一段快速的外延式、扩张式、“摊大饼”式的发展路程，如同北京从过去的二环、三环、四环，“扩张”至现在的七环。

中国独特的城镇化进程

改革开放之后，中国城镇化速度加快，成为中国经济发展的一个重要引擎。但与世界城镇化已经稳定的国家相比，中国的城镇化之路有其独特的特点。

一是速度快。在改革开放之初的1979年，中国只有不到2亿人的城镇常住人口，而现在中国城镇常住人口已达8.4亿人。改革开放40年来，中国城镇新增常住人口6亿多人，这些人摆脱了过去的农业生产生活方式，来到城市参与二三产业的发展，极大地带动了中国经济的增长。2019年仅排名前30的大城市，占全国GDP的比重就达43%。中国用了不到40年的时间将城镇化率从20%提高到60%，与之相比，英国为代表的欧洲发达国家却用了200年左右，以美国为代表的美洲国家用了100年左右。所以，中国城镇化的第一大特征就是速度非常快。当然，由于中国国土面积大，东中西部城镇化的发展并不平衡，东部地区的城镇化率比西部地区高出了10%以上。

二是规模大。不仅中国的城镇化速度快，有一个国家的城镇化速度在一段时间内也很快，这个国家就是日本。从1950年到1970年，日本的城镇化率每年提高1.27%，但是，日本以及其他发达国家都没有中国这么大的人口基数。日本的城镇化率从20%增长到60%，仅仅有五六千万人进城，而中国却有6亿人进城，是日本的10倍。我国在40年内增加了如此大规模的城镇人口，这在全世界范围内也是独一无二的。

三是城镇化和郊区化同步推进。欧美发达国家的城镇化过程由于周期比较长，人口向城内集中的过程和人口郊区化的过程是分两个阶段进行的。如恩格斯在1845年《英国工人阶级状况》一文中描述了当年英国大量农民进城之后，城市无法容纳大规模的人口集中，城市居住环境变得恶劣的情景。为了寻求更好的生活环境和更低的生产成本，英国郊区化开始出现，富人和高端商业从城市中心搬走，新产业在市郊区落地，城市中心出现了衰败。政府后来又提出城市复兴，希望把新的产业和有钱人重新吸引到核心市区来，再造城市的繁荣。再振兴市中心的一个重要手段，就是城市更新。当今，世界级发达城市比如伦敦、纽约、东京等，也都处在不断的更新之中，其经济影响力经历百年仍保持着世界领先的地位，目前仍是全世界的创新中心、消费中心、金融中心、研发中心，吸引了全世界的高端金融人才和科技人才。而中国在40年的快速城镇化过程中，由于强力的“退二进三”、机动化的快速普及和住房商品需求的集中释放等同时发生，使得我国人口向市中心的集中和向郊区的扩散同步推进，城市建成区的扩张速度甚至大于人口的增长速度。1981年至2018年间，中国的城镇常住人口增长了4.12倍，而城镇的建城区面积增长了7.89倍。值得注意的是，城市建成区不同于城市规划区和城市行政管理区。建成区是指建筑连接成片、基础设施配套齐全的城市区域，其面积远远小于城市规划区和城市行政管理区。

重视城市更新在中国当下的重要意义

城市更新是未来城市高质量发展的必由之路。中国的建成区面积增长速度比常住人口的增长速度高出将近一倍，导致城市基础设施每公里所服务的人口和承载的产业产出缺被低密度所稀。由于投资边际效益降低，地方政府只好不断地再征地、卖地，以偿还为建设基础设施所背负的债务，城市面积又进一步扩张，扩张后政府再负债投入……如此反复，问题与风险不断累积。从宏观的角度来看，建成区的不合理扩张和低效利用，占用大量耕地和农田，破坏了原有的自然生态环境，付出了昂贵代价。当然 , 近10年来有了一些变化，东部的速度差开始缩小，但中西部地区仍在重复过去的发展模式。

城市更新的三种模式

城市更新既复杂又专业。城市更新与过去的旧城改造有很大的区别。通俗来讲，旧城改造主要是拆房、修路、建桥，改造的主要是物质方面；但城市更新不只是物质更新，更重要的是城市产业、人们生活方式、城市功能的更新。概括来说，城市更新就是针对城市中衰落的区域，赋予其新的功能，优化其配套和环境，激发其活力，再造城市的繁荣。具体来讲，城市更新有拆除重建类、有机更新类、综合整治类三种模式。三种模式对应三种不同的更新运作方式和投融资模式，将对城市发展产生不同的效果。

一是拆除重建类。拆除重建类指的是对区域原有的建筑物仅做点状保留，其余基本全部拆除，再根据城市新的规划来重新建设的更新。更新之前和之后的土地使用权和用途完全发生变化。比如，过去城中村居住着老居民，是集体所有制的土地，按照城市新的规划进行布局、开发和更新后，城中村变成了商场、酒店、办公楼、商品房等，原来的土地使用权和用途都发生了改变。再如原来的工业企业根据政府“退二进三”的政策，将位于中心区域的已经不适合经济发展需要的工业厂房拆除，收回土地使用权，然后招标拍卖给新的开发者，土地使用权和用途发生变化。这类城市更新在过去量比较大，有些是有必要的，但有些却会破坏城市原来的系统，损坏原来的居住生态。拆除重建后大部分建筑“千城一面”，外观极其相似，失去了城市原有的文化、历史和特色。棚户区改造、城中村拆迁、老工业区拆除等都属于拆除重建类。据相关数据，2011年-2018年，中国大概拆除了3000万套棚户区。这种拆除重建类的投融资模式基本上都是采取房地产开发模式，所不同的只是有些地方土地是一二级联动，有些地方是二者分离，但基本都是通过提高容积率的方式平衡开发投入，有的甚至还为地方政府贡献了不少土地出让收入。未来，随着城市经济实力的提升和保护意识的增强，这种拆除重建的占比将会越来越小。

二是有机更新类。不同于拆除重建，有机更新是对区域内原有的建筑基本保留，改变或不改变原有使用功能，只有少量拆建的更新。有机更新后的土地主体使用权、功能和用途可变或不变。比如，原来的百货公司通过自我更新后仍是商场，土地使用权人、功能和用途没有改变，但对商业业态进行了升级。另一种情况则是土地使用权、功能发生变化，比如一个业态很差的老旧招待所已经失去经营能力，旧业主将其转让给新的购买人，土地使用权人发生变化，新的业主将其更新后可能变成酒店、写字楼或公寓，用途发生了变化。在这个模式下，土地使用权主体、功能和用途是可变可不变的。我国有机更新的案例也很多，较早的如北京的798，就是在原工厂经过“退二进三”搬走后，在保留原建筑的基础上对其进行更新改造，如今变身成为798文创基地。再如，首钢目前正在和世界上最有经验的铁狮门国际公司合作，计划将保留原首钢大量的建筑，如锅炉、炼钢炉、传输带、厂房、仓库等工业遗产区，将其更新成一个具有甲级写字楼、高端研发中心和冬奥会相关旅游中心的新首钢园。

2018年10月，习近平总书记在广州市历史文化街区永庆坊考察时指出，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。广州的永庆坊就是典型的有机更新案例之一，通过导入新业态，注入产业造血功能，让老城区逐渐焕发出新的活力。改造后的永庆坊，为青年创客们提供了实现梦想的土壤。已开业运营的永庆坊一期吸引了近60家文化创意、精品民宿、创意轻食、文化传媒等商户和企业，成为青年创客的聚集之地。

与拆除重建类基本上是房地产开发的投融资模式不同，有机更新类的投融资模式主要包括3个特征，即投资基金化、建设信贷化、运营证券化。投资基金化是指有机更新类主要靠社会资金来投资。国外绝大部分有机更新项目都是由险资、养老基金以基金的形式投资，我国的险资投资此类商业不动产大部分也是通过基金的形式投资。建设信贷化是指在更新改造过程中的建设资金靠银行贷款支持。运营证券化是指当存量资产更新后，产生了现金流，前期基金的投资则可以通过REITs退出，由REITs管理人进行资产的运营管理。

广东省“三旧”改造投入在全社会固定资产投资和房地产开发投资中的占比

（资料来源：广东省“三旧”改造协会）

过去，我国城市更新更多的是拆重除建类，但未来有机更新空间更大。根据2018年华夏时报的调查分析显示，我国有135万亿元闲置国有资产，达到国有资产总量的30%以上，其中老国企拥有的资产很大一部分是房屋土地资产；我国1998年前建成的老旧商办物业有170亿平方米左右。按全国每年改造1%来计算，每年的投资额度就高达万亿级。从单个城市来看，近几年，北京商办物业等市场化更新投资的规模达410亿元，上海达420亿元，深圳是综合型的，老旧小区改造、旧工业区更新等达1012亿元。可以预见，只要在政策上、管理体制机制上、金融创新支持上有所突破，我国的有机更新必将会给城市带来新的发展机遇。

城市更新，是当今国际大都市持续提升城市活力的重要举措之一。伦敦、纽约、东京等特大型城市之所以百年不衰，就在于通过不断更新保持了城市持久的活力，城市更新是永续的过程。近年来，在城市更新过程中，伦敦、东京、纽约等城市都提出要打造世界级创新中心的愿景，吸引了大量人才，促进了产业升级，带来了现代化需求。特别值得注意的是，不能将城市更新搞成运动，而是要尊重规律、尊重市场、尊重专业，把资源优势、资金优势、政策优势集中在一起，做成一片，繁荣一片，脚踏实地推进。城市更新是永续的过程，不可能一蹴而就。

第一，充分尊重城市遗产的价值。要传承城市的历史和文化，首先要尊重城市遗产，在继承、珍视、爱护城市历史上留下的宝贵印记的基础上，进行有机更新。成功的城市更新特别注重城市遗产的价值，从形式上看更新后的城市是新与旧的完美结合。如在伦敦可以看到街道上新旧建筑的交替显现，特别是古典建筑给人的印象非常深刻，从城堡到教堂、从酒店到住房、从办公楼到公共建筑，英国建筑因为其风格独特、保存完好，成为人们生活和美好记忆的一部分。建筑是美的表达，在英国人的价值观里，建筑、音乐和文学是同等重要的艺术载体。而在传统建筑之间，混杂着许多新式建筑，或独立成楼，或与旧建筑混成一体。新旧建筑之间，古老的美与现代的美交映成趣，绝大多数是协调完美的。这种新旧结合的表现形式实际是城市更新要彰显城市遗产价值理念的表达。旧有建筑是城市的基因，承载着一座城市的历史文脉，具有重要的历史文化价值，只有充分“尊重”它们才有成功的“更新”。在这样的理念下，城市没有被推平，而是在保护和传承中更新，新旧建筑产生了协调的美，在这种理念下，建筑师的创造力、艺术家的想象力得到了最大的尊重。

第二，设立专门的管理机构和法规、指南。各国不同模式的存量用地再开发，都建立了一套严格的法律政策体系，详细规定了实施内容、目标、程序、各方的责任义务等相关内容；在调整城市空间结构、调动存量资源、提升城市质量方面有一套完整的体制机制，将刚性的约束与弹性的管理结合起来。如英国在20世纪90年代后成立了英格兰合作组织和区域发展机构作为城市更新的指导和协调机构。在国家层面、区域层面，制订了涉及城市更新的有《城市文明法》《地方政府规划和土地法案》；在项目层面也有更为详细的政策和措施，如1978年威斯敏斯特市政府针对科文特花园更新，出台了《科文特花园行动计划》《科文特花园保护与管理指南》《商业用途规划指南补充说明》等，提出重点保护科文特花园区域的城市肌理和历史特性，在不破坏历史建筑的前提下鼓励与新型商业业态混合使用，具体内容包括历史建筑的日常维护、公共空间的复兴、经济的振兴等方面，为项目更新操作提供了极强的指导。

第三，平衡政府、投资人、民众三者的需求。政府是城市更新的规划决定者，投资人是主要实施者，民众是最重要的受益者，成功的城市更新要形成三者共同参与的机制。如英国新地标伦敦巴特西电站项目，在2012年的更新规划过程中，政府进行总体指导、实施者提供方案、民众充分发表意见，在经历长达20多年一轮又一轮的规划、修改后最终得以落地。政府实现了保护历史遗产和城市更新的双重目的，投资者获得了规划的认可并取得了较好的收益，民众充分表达了意愿并取得了令他们满意的效果，最终实现了多方共赢，推动了项目的有效落地。更新决策不能由一方的利益决定，而是需要采取政府、社区、投资者相互协调平衡的办法，虽然有可能降低效率，但却可以获得共识和共赢，具有长久的历史价值。在城市有机更新过程中，政府的作用不可替代：一方面要运用一些激励性政策吸引私有部门对城市更新进行投入；另一方面又要维护公众利益、为社区创造条件，在三方伙伴关系中起到协调、引导、监察和调解的作用，确保社区利益不为商业利益所吞没。许多国家不但设有权威部门开展重建更新等工作，而且还有政府、私人及居民共同组成的机构，不同部门各司其职、协同配合，对需要改造的工程制订详细的调查、规划与管理策略，从而形成了良好的实施管理机制体制。

伦敦巴特西电站

第四，设立多种政策优惠的更新区制度。鉴于城市有机更新的复杂性，针对城市中某一个具有特别价值的地域（如城市中心区、重点开发区、特色功能区或历史文化街区等），需通过“目标+手段”的组合方式，并采用一系列法定的优惠和鼓励措施加以推进。这种区域在不同国家称谓不一样，在美国称之为特别目的区，英国称之为企业区，中国台湾地区称之为更新地区。如美国纽约的剧院特别区，1969年为了避免当时曼哈顿办公建筑开发热潮对纽约市百老汇地区造成威胁，政府设立了特别目的区，提出在该区内开发办公建筑的同时，加建剧院可给予20% 的附加容积率奖励。尽管该奖励政策是非强制性的，但是在市场机制和引导政策下，有五个新剧场相继落成，增强了百老汇剧院区的传统特色。英国在20世纪80年代对城市更新采取了企业区制度，选择有明显经济衰退和物质衰败问题但有开发需求和开发潜能且地方乐于参与的地区作为企业区，1981年-1996年共选取各类区域38个。在企业区内可以享受各种政策工具的优惠，如对建造、改善或扩建商业或工业建筑的建设费用给予100%的税收减免，对工业和商业楼宇免征营业税，简化规划程序，免征工业培训税，快速处理公司关于仓储免关税的申请，政府减少对统计信息的要求等。其中，三个最重要的政策工具是：免征地方税、实行资本补贴、放宽有关土地使用的规划控制。