工程造价“注水”原因和对策分析

咸宁市审计局  张荀 李涛 吴涛

政府投资审计转型之要，重在强化监督。从传统的单一工程造价审计向全过程审计转变过程中，既要充分发挥工程造价审计监督“压舱石”作用，更要从规范行业管理，完善体制机制上通堵点、联断点、解难点，坚持发现问题与解决问题相统一，解决问题和促进发展相统一，促进政府投资工程项目健康发展。

工程造价“注水”是指施工企业通过各种方法增加工程造价的行为，其主要受企业追求利润最大化这一根本动力驱使，由于其信息不对称、违法成本低、监管漏洞大等原因，造成“注水”现象屡禁不止，几乎所有的工程项目都会采取一种或多种方法来获得更多利益。主要有以下五种表现形式：

一是通过虚增工程量多计工程款。新建道路工程项目采取虚增道路面积、管道长度、挡土墙钢筋等工程量多计工程款；改造道路工程项目采取虚增土方、雨污水管等工程量多计工程款；绿化工程触采取虚增绿化、检查井等工程量多计工程款；市政道路配套工程采取虚增道路、绿化、土方等工程量多计工程款。此种方式最常见，工程表面已做，但总是“缺斤少两”，需要实地勘测辩真假。

二是通过虚假签证方式多计工程款。主要是施工单位编制虚假签证、监理单位未认真把关，甚至施工单位和监理单位串通编制虚假签证，多计工程结算价款。如某施工单位通过办理虚假工程量签证，将实际外运距离5公里的土方按外运12公里计价，将不足1米厚的碎石工程量按2.4米计价，虚报多计工程款。

三是采取高套定额价格多计工程款。主要是施工单位通过套用价格高的工程消耗量定额或抬高材料价格多计工程款。如某学校项目高套混凝土、运距、管道接口定额等方式多计工程款;高套各类材料价格多计工程款。

四是违背合同及计价规范多计工程款。某工程未按合同约定总价下浮，税费等未按计价规范执行，违规计取利润和规费等方式多计工程款。

五是虚报其他成本费用。施工单位将已由建设单位承担的费用计入工程价款，如项目建设管理费、技术服务费、基本预备费或建设期贷款利息等，从而提高工程造价。

一是项目管理存在信息“孤岛”现象，立体监督网络尚不完善。当前，对政府投资项目负有管理监督职责的财政、发改、规划、住建、公共资源交易等部门在各自职权范围内，履行相应环节的审批、管理、监督职能，各自建有相应的信息数据平台，由于未建立数据关联通道，这些平台相互独立，各自“闭环”，如同信息“孤岛”。同一项目在不同部门的平台中的项目名称、项目内容、项目编号、投资额等基本信息不统一，以及相关审批、执法、监督、处理等信息不对称，极易形成“九龙治水，各管一摊”的局面，这既不利于发挥监管合力和构建立体化的监督网络，增加了沟通成本，降低了办事效率，还容易被施工单位等“钻空子”。

二是虚增造价行为追责问责难，恶意“注水”行为成本低。一方面，在单一的工程造价审计模式下，建设单位以审计机关出具的报告作为结算工程款依据，即使施工单位存在恶意“注水”行为，但由于未造成实际损失结果，难以对其进行追责或处罚；另一方面，现有法律法规并未规定工程结算造价文件需要由相应资质的造价咨询机构或造价师签章，审计机关对恶意“注水”的造价编制机构或人员难以追责问责。

三是施工单位抱有侥幸心理，造价咨询机构能力参差不齐。一些施工单位抱着“造价报高一点又没有法律责任，发现了无非少赚一点，没发现就赚到了”的侥幸心理，肆意往工程造价里“注水”；一些施工单位为节省成本，聘请资质能力欠缺的工程咨询机构及人员闭门造车，编制的工程结算文件脱离项目实际;有些中介机构及人员缺乏职业操守，将行业计价规范抛诸脑后，全凭委托人说多少就是多少，将未施工的内容计入工程造价，将不应办理签证的事项办理签证，将低品质材料按高品质材料计价，将简单的工序按复杂工序计价等等，这些是造成政府投资项目造价失实的直接原因。

四是建设施工现场把关不严，监理等单位履职不到位。在建设项目中，监理应代表建设单位履行项目质量、安全、计量等管理职能，但目前普遍存在的问题是，监理单位往往派驻一两个现场监理管理几个甚至数十个现场，监理人员不认真记录监理日志甚至照搬照抄施工单位施工日志，而且对施工过程不按规范记录、对隐蔽工程不按规定现场旁站、对施工单位申报的签证不实地复核、对工程进度款不审核把关等问题普遍存在，造成工程造价结算依据失实。

五是建设单位存在“甩手掌柜”心态，管理主体责任缺位。政府投资项目普遍存在违反招投标程序、先开工后签订合同、合同计价方式不明确等问题，为施工单位虚增造价留下了空间。加上部分建设单位内部未建立审查稽核机制，未严格按规定履行工程造价审核主体责任，建设程序不规范和内部监督缺位是造成工程结算造价失实的重要原因。

一是打破信息“孤岛”，构建项目监管“一张网”。要打破部门间信息“孤岛”，一方面要充分发挥大数据平台优势，尽快组织市大数据局及相关部门研究制定投资项目在线审批监管平台数据对接方案，进一步明确项目代码规则、代码录入方式、完善数据接口、确定数据规范等等，以项目统一代码作为项目唯一身份，进行后续的审批、建设、监管业务，各相关部门必须将项目统一代码录入各自的信息管理系统中，使之贯穿项目审批和实施的全过程。同时，通过完善数据接口，明确数据规范化范围，使项目招投标、合同签订、规划、施工许可、竣工验收、监督检查、行政处理处罚等信息统一集中到项目审批管理系统中，最终实现部门间信息互联互通。另一方面，要充分发挥反腐败协调机制优势，打通纪检监察、巡视巡察与审计监督的信息互通渠道，重点关注违纪违规案件中可能存在的工程造价“注水”问题，以及政府投资项目违规建设背后可能存在的利益输送问题，形成“巡审结合”的监督合力，完善立体监督网络体系。

二是完善内审机制，强化自身功能“免疫力”。对于资源富集、资金密集、项目集中的部门和单位，要尽快成立内部审计机构，配备专职审计人员，加强年度内部审计工作计划与审计部门审计项目计划的衔接，对内部审计报告、问题整改等及时报审计部门备案；审计部门采取“以审代训”的方式，邀请内审人员参与审计部门审计项目任务，提升内审人员业务素质，强化建设单位自身“免疫”功能，进一步压实建设单位工程管理和造价审核主体责任，把好项目建设第一道“关口”。

三是严明合同责任，促进中介服务提质量。设计、检测、监理、造价等社会中介机构是政府投资项目必不可少的参与主体，其服务质量高低对工程建设质量和投资效益影响甚大，各相关部门尤其是建设单位应严格落实合同和相关法律法规规定，在合同中对相关服务质量和标准予以明确，并规定服务质量不达标的责任，对服务质量差、履职尽责不力甚至失职渎职造成严重后果的中介机构依法依规予以处理，还可通过在招标文件中明确或施工合同中约定结算造价失实的认定办法，以及造价误差率超过一定范围时的违约责任，督促社会中介增强契约意识，提高服务质量。

四是加强项目审计，从严管好各自“责任田”。要处理好建设单位主体责任与审计部门监督责任的关系，管好各自的“责任田”。在督促建设单位履行好工程管理和造价审核主体责任的同时，审计部门着重履行好监督责任，按照分类分层审计要求，加大对规模以上重点项目竣工预决算审计力度，对建设程序、征地拆迁、项目进度、工程结算、项目绩效等实施全过程审计监督；对规模以下的建设项目，主要由建设单位内审机构或委托第三方中介机构实施审计，审计部门每年根据情况选择一定数量的项目纳入年度审计计划，一并对第三方中介机构出具的结论进行复审，构建完善社会审计、内部审计、国家审计三位一体监督格局。

五是加强联合惩戒，建立失信记录“黑名单”。为严格控制政府投资项目建设规模和投资，提高施工单位、相关中介机构恶意“注水”等失信行为成本，建议相关行业主管部门结合社会中介机构库管理和建筑行业诚信信息库建设，在红黑名单基础上建立政府投资项目不良行为记录“黑名单”，对施工单位虚报工程量、以次充好等恶意注水、监理单位不履职尽责、造价咨询机构审核把关不力等行为，考虑将其单位和直接责任人纳入失信名单，禁止其一段时间内承接政府投资项目，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。